美国就新订的防止强迫劳动法发出作业指引

2021年12月23日，美国总统拜登签署《防止强迫维吾尔人劳动法》(Uyghur Forced Labour Prevention Act，简称UFLPA)，令其成为法律，据报旨在确保在中国新疆维吾尔自治区以所谓强迫劳工制造的货品[1]不会进入美国市场。

《防止强迫维吾尔人劳动法》确立一项「可反驳的推定」(rebuttable presumption)，即任何全部或部分在新疆开采、生产或制造，或是由已妥为确认的实体生产的货品、用具、物品和商品，或简而言之在新疆进行的任何劳动，都是通过强迫劳动完成，故此根据《1930年关税法》(美国法典第19卷第1307节)第307条的规定被禁止进入美国。

因此，来自任何国家的各类货品(不限于来自中国的产品)，特别是属于棉花、番茄和多晶硅等「优先执法」产业的货品，若有任何原材料或零部件是于新疆生产、制造或进行某种加工，自2022年6月21日起不得进入美国市场。

法例还要求进口商证明已采取尽职调查、有效的供应链溯源和供应链管理等措施，确保不会进口任何全部或部分由强迫劳动制造，尤其是来自新疆的货品。这一规定贯穿整条供应链，包括从中国其他地方运往第三国进一步加工的货品。

2022年6月13日，美国海关及边境保护局向贸易商发出作业指引，而尽职调查指引和被指在新疆全部或部分使用强迫劳动生产货品的实体清单，以及其他法例规定的清单则预计于 6月21日发布。

为推翻可反驳推定，从而避免货物被长期扣留、被拒进口和查封，美国进口商及其供应商除须遵守《防止强迫维吾尔人劳动法》的规定外，还必须应海关及边境保护局的要求，就该局正在检查的货品提供有关资料，并提出明确且令人信服的证据，证明有关货品、用具、物品或商品并非全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造。

进口程序和执法

2022年6月13日，海关及边境保护局发出长达17页的作业指引，重申该局将采取特定执法行动来执行《防止强迫维吾尔人劳动法》，包括识别、扣留及/或拒绝进口或查封受该法例可反驳推定规管的货物。该局将检查每批货物是否适用该法例，并按每宗个案的情况采取适当的行动，而所采取的行动取决于每次进口所涉及的具体情况。

如果海关及边境保护局根据《防止强迫维吾尔人劳动法》对进口货物采取执法行动，但进口商认为受针对的进口货物不属于该法例的适用范围，那么进口商可向该局提供相关资料，证明进口货物及其物料完全在新疆以外地区采购，而且与该法例实体清单上的实体没有任何关联。

若海关及边境保护局确定，进口商提供的资料确实证明有关商品与新疆或该法例实体清单上的实体没有关联，因此不属于法例的适用范围，那么进口商便毋须取得该法例下的推定豁免，只要在其他方面合法，该局就会放行货物。

假如进口商其他批次的货物与先前已检查者有著相同的供应链，且后者已获海关及边境保护局批准入境，那么进口商可以表明有此情况，以便相同货物得以加快放行。

根据《防止强迫维吾尔人劳动法》须采取执法行动的货物会被扣留。海关及边境保护局将提供扣留货物的原因，以及预计的扣留时间。进口商在货物被扣留后30天内可向该局提交文件，提供明确且令人信服的证据，证明货物不是由强迫劳动制造，时限比货物扣留令程序规定的3个月短得多。

进口商可以在货物被拒进口或查封之前的任何时间提出立即出口保税(export in-bond)，寻求口岸主管准许出口被扣留的货物。如果某批货物被拒进口，进口商可以根据《对海关总署决定提出异议》(美国法典第19卷第1514节)对该项决定提出质疑。虽然该指引没有提供资料说明海关及边境保护局何时会将执法行动升级为查封/没收，不过之前发布的资料表明，如果存在持续违规的模式或发现持续违规，该局便可能选择将执法行动升级。

请求豁免

进口商可在货物被扣留期间、被拒进口后或查封/没收的过程中，向海关及边境保护局申请豁免可反驳推定。在审核请求豁免时，该局会尝试优先考虑「海关业界合力打击恐怖主义计划：业界合规」成员的请求。

要取得豁免，进口商必须提供以下各类资料：

• 尽职调查系统资料：这包括展示尽职调查系统或流程的文件，其中包括与供应商和其他相关业者合作，以评估并处理强迫劳动风险；供应链图析，以及供应链中从原材料到生产进口货品的强迫劳动风险评估；供应商书面行为守则，以禁止使用强迫劳动及处理使用中国政府劳工计划所涉的风险；为负责甄选供应商并与其接洽的员工和代理商提供有关强迫劳动风险的培训；监察供应商是否遵守行为守则；对已确认的强迫劳动情况进行补救，如果无法进行补救或未能及时完成补救，则终止与供应商的关系；对尽职调查系统的实施和有效性进行独立核证；在尽职调查系统上公开报告绩效和参与情况。
  
  
• 供应链溯源资料：这包括从原材料到进口货品的供应链溯源文件，包括与整条供应链有关的证据，例如供应链的详细说明、供应链中各实体的角色、与生产过程每个步骤相关的供应商清单、涉及生产过程的每家公司或实体的誓章等；与商品或其任何组成部分有关的证据，例如采购订单、发票、装箱单、物料清单、产地来源证、付款纪录、付货纪录、进出口纪录等；与采矿公司、生产商或制造商有关的证据，例如开采、生产或制造纪录、生产订单、工厂报告、工厂实地考察报告、组件物料投入量与所生产商品的产出量相匹配的证据等。
  
  
• 供应链管理措施资料：这可能包括内部管控措施，以防止或降低强迫劳动风险，并对进口货品在开采、生产或制造过程中发现的任何使用强迫劳动的情况作出补救。进口商应证明所提供的任何文件都是作业系统或会计系统(包括经审计的财务报表)的一部分。
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• 货物不是由强迫劳动制造的证据：这可能包括一份供应链图析，其中列出涉及货品生产的所有实体；在中国内地涉及货品生产的各实体的工人资料，例如每名工人的工资和产量；有关工人招聘和内部管控的资料，以确保在中国内地的所有工人都是自愿应聘及工作；可信的审计，以发现强迫劳动的迹象，并进行补救。

​​​​​实例说明

为说明在2022年6月21日或之后，海关及边境保护局根据《防止强迫维吾尔人劳动法》可能要求贸易商提交的文件类型，作业指引包含一个非详尽的附录，列出对来自新疆的几种高风险商品的建议供应链溯源文件，其中包括棉花和多晶硅。

棉花

• 充分的文件纪录，包括在日常业务过程中保存的任何纪录，例如采购订单、付款纪录等，以显示从棉花产地来源到最终制成品的整条供应链。
  
  
• 生产过程的流程图和生产过程所在地的地图。对生产过程中的每个步骤进行编号，并对与该过程每个步骤相关的任何其他证明文件进行编号。
  
  
• 认定生产过程每个步骤涉及的所有实体，并注明用于认定与进口商没有直接交易的每个上游实体的业务纪录。

多晶硅

• 进口商须提供完整的交易纪录和供应链文件，以证明涉及特定货品的制造、处理或出口的所有实体，以及用于产品生产的每种材料的产地来源，以追溯是否疑似来自强迫劳动，即在新疆或由《防止强迫维吾尔人劳动法》战略实体清单上的实体生产。
  
  
• 提供一份列出所有材料在采购和生产中每个步骤的流程图，并认定生产中每种材料的产地来源。例如，从用于制造多晶硅的石英岩所在地，到生产多晶硅的制造设施所在地，再到用于制造进口货品的下游商品的生产设施所在地。
  
  
• 提供与生产过程每个步骤相关的所有实体清单，并附上引用的业务纪录，用于认定与进口商没有直接交易的每个上游当事人。
  
  
• 进口商应注意，从在新疆境内和境外同时采购多晶硅的工厂进口的货品会有被扣留的风险，因为难以核实供应链是否仅使用非新疆的多晶硅，并且在制造过程中的任何时候，材料没有被新疆的多晶硅替代或掺杂。

《防止强迫维吾尔人劳动法》将影响到在任何国家制造，任何可能含有在新疆生产、开采或种植的物料的货品。换言之，如果在香港制造的产品含有来自新疆的组件，则该产品会受到该法例规管。

美国品牌会就供应链由始至终的每个环节进行能见度审查，以确定供应链是否有来自新疆的物料。因此，香港供应商应有心理准备，美国客户可能会提出更高的合规要求，证明其供应链没有违反《防止强迫维吾尔人劳动法》，因为货品若不能推翻强迫劳动的推定，便会被拒进入美国市场。

香港出口商和制造商应作好准备，协助美国客户深入瞭解上游供应链的情况。这意味著业者可能要主动接触第一、二、三、四层供应商。根据经验，瞭解货品的来源，并为每批货物取得不涉及强迫劳动的证据，对于向海关及边境保护局证明货品合规，可予入境至关重要。

[1] 强迫劳动：「以任何惩罚相威胁，强迫任何人从事的非本人自愿的一切劳动或服务。」–美国法典第19卷第1307节；文字以1930年国际劳工组织《强迫或强制劳动公约》为蓝本。