拜登政府的贸易政策：中美关系重新设定？

随着美国总统换届，尤其是出现政党轮替时，政策改变总是不可避免，不过这方面的反差很少会像2021年1月20日起那样明显。然而，值得注意的是，尽管拜登新政府争取在美国贸易政策上打下自己的印记，可是他们仍要面对特朗普政府遗留下来的众多贸易政策挑战。在这些留存问题之中，最明显的就是与美国最大贸易伙伴中国有关的问题。

特朗普遗留下来的问题

301条款关税

这一问题可追溯到2017年8月18日。当时美国贸易代表办公室(USTR)根据《1974年贸易法》第302(b)(1)(A)条，针对中国在技术转移、知识产权和创新等领域的行为、政策和做法，自行启动301条款调查。其后，该办公室裁定，中国许多此类行为、政策和做法属不合理和歧视性。

特朗普政府随后分阶段对来自中国广泛的产品征收额外的301条款关税。第一份清单针对总值340亿美元美国从中国进口的商品，加征25%的关税；第二和第三份清单分别针对总值160亿美元和2,000亿美元美国从中国进口的商品，同样加征25%的关税。最后一批被针对的商品分为两份清单(第4A份清单和第4B份清单)，其中第4A份清单的商品总值约1,200亿美元，最初加征15%的关税，其后降低至7.5%，而第4B份清单的商品则豁免加征关税。特朗普政府设立制度，允许进口商申请豁免加征关税，不过此类豁免措施大部分已于2020年12月31日到期，其余的将于2021年3月31日到期。

与此同时，特朗普政府与中方展开谈判，终于在2020年1月15日签署第一阶段贸易协议。据此，美国暂停上调部分关税，又把其他关税回复到原来水平，以换取白宫所说的「中国对经贸体制进行结构性改革和其他改变」。中国则同意某些知识产权保护和市场准入条款(其中一些已研究一段时间)，并承诺大量购买美国出口商品。

作为协议的一部分，中国承诺在两年内，在2017年基数之上，扩大自美进口货物和服务不少于2,000亿美元。不过，据彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)估计，由于去年受到新冠肺炎疫情的重大影响，中国采购的美国产品仅及2020年最初预测的58%。

美国国际贸易法院(CIT)的3位法官正在审理一项诉讼，预定于2021年秋季末作出裁决。该诉讼是反对美国政府当局对第三份清单和第4A份清单的商品拥有加征关税的权力。同时，世界贸易组织在针对第一份和第二份清单商品加征关税的诉讼中，裁定美国未能证明这项关税会如何改变中国的行为(即违反美国所指的公共道德条款)。美国驻世贸组织代表团表示，将向该组织上诉机构就这一结论提出反对。不过，由于美国拒绝确认上诉机构成员的任命，因此该机构目前没有足够的法定人数。

232条款

特朗普政府还运用《1962年贸易扩展法》第232条，对几乎所有美国贸易伙伴的特定产品设定配额和关税。232条款调查旨在确定某些进口商品是否会危害美国国家安全，在特朗普政府之前很少运用，而且自1986年以来就没有根据该法例征收关税。特朗普政府任意运用该条款，在许多情况下将经济安全与国家安全混为一谈。2018年3月，特朗普政府对进口钢材征收25%的232条款关税(此后扩大到钉等钢铁衍生产品)，以及对进口铝材征收10%的关税。

美国商务部负责裁决有关公司就这些产品所提出的豁免申请。美国起初对所有进口商品征收这些附加关税，不过，从韩国和巴西进口的钢铁，以及从阿根廷进口的钢铁和铝材，已通过协商确定以配额代替关税。从澳洲进口的钢铁和铝材，既不加征关税，也没有配额。2019年5月，美国、墨西哥和加拿大宣布设立联合监测和协商制度，以取代上述关税。2021年1月20日，即拜登总统就职礼当天，特朗普豁免对从阿拉伯联合酋长国进口的铝材加征10%的关税。不过，拜登其后撤销该项行动。此外，美国商务部发布关于产品豁免的临时规则，并进行公众咨询，截至2021年2月12日为止。

虽然世贸组织允许成员采取措施保护其「基本安全利益」，不过包括中国、欧盟和印度在内的一些贸易伙伴则对232条款关税提出质疑，认为不是保护「基本安全利益」。他们还声称，这些关税违反《关税及贸易总协定》第一条，即世贸各成员给予某一成员货物的优惠待遇不得低于另一成员，以及该协定第二条，即一般禁止各成员对货物征收高于他们所同意的关税上限。争端解决专家小组原定于2020年秋季就此事提交报告，但至今尚未公布。

美国相关利益者已向国际贸易法院提出多项诉讼，反对232条款关税，并质疑美国商务部实施的产品豁免程序以及对钢铁所加征的关税能否扩大到钢铁衍生产品。当中一些诉讼仍在审理中。

除钢铁和铝材外，特朗普政府还启动其他多项232条款调查。虽然其中一些程序已终止，没有采取任何行动，可是许多专家认为，启动调查本身可能对决策和投资产生不利影响。美国商务部于2018年5月对汽车和某些汽车零件的进口启动232条款调查。特朗普曾表示，美国商务部已得出结论，此类进口对美国生产商的全球竞争力，以及保持美国军事优势所需的研发活动造成影响，对国家安全构成威胁。可是，有关报告从未正式发表。2019年5月，特朗普指示美国贸易代表办公室与日本、欧盟和其他国家谈判，以应对这一特定威胁。此外，在美国为更新与韩国、加拿大和墨西哥的自由贸易协定而进行的谈判中，汽车也是谈判的一部分，但在美国与日本的贸易协定中，汽车则不包括在内。

美国商务部对进口铀矿石和相关产品进行的232条款调查裁定这些进口对国家安全构成威胁，可是特朗普于2019年7月表示不予接受，随后成立工作小组来处理此一问题(工作小组于2020年4月发表政策建议)。2020年2月，特朗普同意美国商务部关于进口海绵钛对国家安全构成威胁的裁定，并指示官员与日本进行谈判以确保这些产品在美国的市场准入，而不是限制进口。

2020年春季，美国商务部对用于国防和某些关键基础设施领域的进口产品启动232条款调查。为此，墨西哥同意就晶粒取向电工钢出口建立监测制度，从而避免加征关税。此外，提出进口移动式起重机申诉的申诉者已宣告撤回，美国商务部乃终止该项调查。

美国对钒的调查于2020年5月28日启动，报告定于2021年2月22日完成。此外，针对变压器叠铁芯芯片、变压器叠铁芯、变压器卷铁芯、电变压器及变压器调节器的调查于2020年5月22日启动，报告原定于2021年2月5日完成，但至今尚未公布。

其他

除上述情况外，特朗普政府在任内最后几周还推行一系列贸易政策活动。例如，特朗普在2021年1月5日根据《国际紧急经济权力法》的授权，签署行政命令，针对美国商务长认定的交易及人士，禁止受美国管辖的任何人与多款与中国内地有关的软件应用程式的开发或控制者，或其附属公司进行交易，而涉及受美国管辖的任何财产的相关交易也被禁止。受影响的软件应用程式包括：支付宝、扫描全能王、QQ钱包、茄子快传、腾讯QQ、VMate、微信支付和WPS Office。该项行动定于2021年2月19日生效。

此外，美国商务部在2021年1月19日颁布一项暂行最终规则，以保障美国的信息及通信技术和服务供应链。此举旨在应对与信息及通信技术和服务有关的国家安全、经济安全，以及公共卫生与安全问题。该规则定于2021年3月19日生效，为美国商务部长制订程序，以便识别、评估和处理美国人与外国人之间的若干交易，包括交易类别，而这些交易(i)涉及由外国对手拥有或控制，或者受到外国对手管辖或指示的人员所设计、开发、制造或提供的信息及通信技术和服务，而且(ii)构成不当或不可接受的风险。就该规则而言，美国商务部已认定6个外国政府或外国非政府人员为外国对手，分别为中国内地、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴以及委内瑞拉领导人马杜罗。

拜登政府早期对中国采取的行动和做法

2021年1月20日，白宫幕僚长克莱恩(Ron Klain)向所有联邦机构负责人发出备忘录，要求他们对尚未在《联邦公报》刊登的任何待处理规例进行审核。此份名为「冻结待审核法规」(regulatory freeze pending review)的备忘录订明，所有未刊登的规例均应推迟发布，直到拜登政府的机构负责人发出相应的批准书为止。此外，克莱恩还要求各机构负责人研究将任何尚未生效的已发布规例的实施日期再推迟60天，「以审核规例可能引起的任何事实、法律和政策问题」。克莱恩也指示各机构考虑为此类规例设立30天的公众咨询期。

拜登总统及其高级官员都主张对中国采取比特朗普任内更为多边的方针，此点自不待言。因此，拜登政府与中国就第二阶段协议进行双边谈判的可能性不大。事实上，在特朗普任内的政府官员曾表示，国有企业补贴等较敏感问题将留待中美第二阶段贸易协议处理，但这方面的工作似乎尚未开始。

拜登已确认，在作出任何取消关税的决定之前，将会先检讨与中国达成的第一阶段协议。他说：「我不会立即采取行动，对关税也是如此。」美国商界希望拜登政府至少可以重启关税豁免程序。预料美国政府会容许国际贸易法院完成涉及第三份和第4A份清单的中国货物加征301条款关税一事所提出的诉讼，而且可能不会对最终的不利裁决提出上诉。

美国国会议员也要求国际贸易委员会复核对中国货物所征收的301条款关税，有关复核可能会令美国取消某些关税。此外，301条款规定，遭到任何行动针对的物品应每180天进行一次复核，并且在4年后就有关措施应否继续有效进行全面复核。所有这些选项都可使拜登政府有机会避开对中国加征关税的问题。拜登政府可以作出的选择包括：恢复豁免程序，允许下游的美国公司使用生产所必需的进口产品；复核被加征关税的物品，并「轮转」(carouselling)须加征关税的物品类别；复核采用 301条款行动的情况，以确定经过4年时间(即到2021年秋季)是否已产生预期的效果；及/或取消被法院认为超出法定权限的关税。

从拜登政府提名的各机构负责人以及总统和副总统本人对中国政策的言论来看，虽然他们各有不同的使命，可是某些主题显然成为其共同追求的目标。举例来说，拜登总统指出：「即使我们争取在彼此利益趋同的问题上与中国合作，应对挑战的最有效方法是与美国的盟友和伙伴建立统一战线，以对抗中国胁迫和侵犯人权的行为。」副总统贺锦丽表示：「由于与中国进行所谓贸易战，美国已失去300,000个制造业职位。正因为如此，农民破产了。正因为如此，我们的制造业正陷入衰退。」

美国财政部长耶伦(Janet Yellen)在其提名确认听证会上表示：「中国通过倾销产品、设置贸易壁垒，并向企业提供非法补贴来削弱美国公司……她一直在窃取知识产权，并采取一些做法，使其拥有不公平的技术优势，包括强制技术转移。对于这些行径，包括中国较低的劳工和环境标准，我们均准备使用各种工具来纠正。当然，与我们的盟友合作很重要。」

美国国务卿布林肯(Antony Blinken)表示：「我还认为，特朗普总统对中国采取较强硬的立场是对的。我非常不同意他在许多方面的做法，但是基本原则是对的，我认为实际上对我们的外交政策是有作用的。」

在提名确认听证会上，美国商务部长雷蒙多(Gina Raimondo)声言，将运用该部门资源来应对中国对美国国家安全构成的威胁。可是，雷蒙多没有承诺将华为或其他公司继续保留在实体清单上，引起有关委员会的共和党成员批评。在雷蒙多发言一天后，白宫新闻秘书普萨基(Jen Psaki)表示，华为是「对美国及其盟友安全的威胁」，而雷蒙多随后在回复国会议员的书面问题时也誓言美国会继续向华为施压。

尽管如此，美国其他政府机构的工作在未来岁月不大可能会发生重大变化。例如，美国商务部工业及安全局将继续处理美国的出口管制和许可证事宜；当然，如果不继续采取232条款调查方针，相关调查数目应会减少。同时，美国商务部国际贸易管理局毫无疑问将继续调查反倾销和反补贴指控，若该局同意美国国内产业受到进口损害或存在损害威胁，就可能对包括中国内地在内的外国供应商的进口产品实施更多的反倾销/反补贴税令。

美国财政部外国资产管制办公室将与美国国务院、商务部和国防部等部门密切合作，继续实施制裁。美国国防部由经验丰富的奥斯丁(Lloyd Austin)将军出掌。美国外商投资委员会将继续监控投资，并履行美国国会所赋予的额外责任，尤其是涉及来自中国的投资。

美国海关及边境保护局仍将对进口货物执行所有边境管制，不过在贸易和入境执法问题上应会收到更一致的指示。该局基本上代表美国多个监管机构执行保护美国消费者的规例，而这些机构应会更受拜登政府重视。这些机构包括主管预制食品、处方药和非处方药的食品及药物管理局、查禁毒品的缉毒局、负责消费品安全的消费品安全委员会、主管植物进口的农业部动植物卫生检验局、主管肉类和奶制品的农业部食品安全及检验局、主管农药和除草剂等化学品的环境保护局，以及主管酒类、烟草及枪支的烟酒、枪支及爆炸品管理局。

这些机构监管的进口商品，一律须由海关及边境保护局在边境执法。拜登政府和内阁官员迄今都强调，执行美国法律法规是其工作的基本重点。

美国劳工部将继续发表有关由童工或强迫劳工所生产货物的报告，其中一些报告可能导致发出暂扣令，而美国国务院的人口贩运报告将继续关注人口贩运问题。预料这些报告将按法规要求定期发表，这种做法在特朗普政府任内未有遵循。

获提名出任美国贸易代表的戴琪(Katherine Tai)得到民主及共和两党广泛支持。她在美国出生，父母来自台湾，能说流利中文，在成为律师之前，曾在中国内地学习并教授英语。戴琪曾在美国贸易代表办公室工作，处理中国内地贸易问题，其后转往主管国际贸易事宜的美国众议院赋税委员会，领导一众负责贸易政策的人员。她表示，计划将强有力的劳工声音注入美国的贸易政策中，并说：「拜登总统与我一样，决心推行一些可以支持并惠及美国工人、可以应对气候变化威胁，而且可以推动美国创新并提高美国竞争力的贸易政策。」

自由贸易协定应不会成为拜登政府的首要重点，而结束疫情显然是最重要的任务。在此之后，拜登政府应会优先处理经济复苏、医疗保健和加强所有美国人平等等国内问题。拜登特别指出，「当我们在国内及对工人作出重大投资之前，不会与任何人订立任何新的贸易协定。」

然而，拜登政府须顾及一些正在进行的自贸协定谈判。一个相关问题是，《贸易促进授权法》(简称TPA，有时称为「快速通道」)将于2021年7月31日届满。TPA是一项有时限的授权，规定美国国会只能直接投票是否通过某项最终协定，不得进行修订，以便政府进行自贸协定谈判。预料拜登至少不会在执政头两年积极寻求延长TPA。不过，如果美国国会提出延长TPA，总统应不会有异议。

随着英国通过公投脱欧，正式离开欧盟，特朗普政府已与英国展开自贸协定谈判。这项自贸协定在所有正在进行的谈判中属最大型者，可是TPA快将到期对其能否完成构成挑战。如果恢复谈判，双方有可能在2021年第三季前达成协议。然而，如果不能在TPA的时限内达成协议，除非TPA获得延长，否则美国国会在审批过程中可能会对其作出修订。

美国与肯尼亚于2020年7月正式展开谈判，可能达成美国与撒哈拉以南非洲国家的首项自贸协定，成为新范例，取代在《非洲增长与机会法》(AGOA)下美国单方面提供予撒哈拉以南非洲国家的优惠。到2025年，AGOA将会届满。由于劳工、环境、货币和其他问题，在TPA到期之前，美国与肯尼亚的谈判在短时间内完成的机会不大。

其他正与美国商讨自贸协定的国家有菲律宾、巴西和印度。可是，这些大型贸易伙伴与美国的贸易政策关系复杂，预料拜登政府至少在执政头两年不会恢复谈判。

有些评论员建议，美国应重新加入《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)（现称《跨太平洋伙伴全面进展协定》(CPTPP)），以制衡中国的影响力，佰但此举须重新谈判。若发生这种情况，预料拜登政府将争取对现行协定作出修订，纳入与《美墨加协定》(USMCA)类似的一些条款，包括更健全的劳工和环境纪律。对此，白宫新闻秘书普萨基表示：「拜登总统明白TPP并不完美，并认为我们应使其变得更强更佳。然而，此时此刻，我们与他在经济方面的关注点是，竭尽所能，促进工人家庭和美国中产阶级的发展。因此，这将是他未来几个月的重点。」这一声明再次表明，近期(1至2年)的重点将是国内问题，而不是自贸协定。

拜登还表示：「USMCA比北美自由贸易协定(NAFTA)更好」。像许多民主党人一样，他支持通过USMCA，因为该协定新增一些劳工和环境保护条款，并收紧产地来源(原产地)规则。尽管副总统贺锦丽曾投票反对USMCA，并说：「 USMCA没有应对气候变化问题，无法应付当前危机」，不过预料拜登会支持USMCA的执法行动。

一些专家建议，利用USMCA作为已签订自贸协定的西半球国家的对接协议，借此建立一个可与《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)和CPTPP相媲美的新西半球贸易集团。RCEP是一项自贸协定，成员包括澳洲、文莱、柬埔寨、印尼、日本、老挝、中国内地、马来西亚、缅甸、新西兰、菲律宾、新加坡、韩国、泰国和越南。这样一个新西半球贸易集团可解决拜登政府关注的问题，例如中美和南美各国的移民和就业问题，并对RCEP和CPTPP起制衡作用，以应对近岸外包举措和中国在西半球日益增长的影响力。

​​​​​​​重新启动还是空想？

拜登政府多位官员一再表示，支持与盟友合作，并呼吁加大力度，促进多边协调。例如，在与世贸组织有关的更广泛问题上，拜登政府完全赞同建设性地参与该组织的改革。在韩国提名的候选人退出后，由尼日利亚提名的候选人、曾在美国接受教育的经济学家伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)，虽然其任命曾被特朗普政府反对，终于正式获通过出掌世贸组织。预料拜登政府也会参与世贸重大的改革问题。

当被问及采用诸如建立数字自由贸易区之类的策略来对抗中国内地的数字威权主义时，美国国务卿布林肯说：「我认为一切事情都应该摆在桌面上，可能需要多个步骤才能到达目的地。首先，以适当的形式将有关国家，即数字民主国家聚集在一起，我认为应该这样开始。我无意将面临的挑战淡化；在如何使用技术等众多重大问题上，民主国家之间显然存在分歧。我们有工作要做，使大家的集体住宅井井有条。你可以从那里开始，而且你提到的一些更广泛的想法，可能就是可以落实并努力实现的想法。」

美国国会方面，须考虑的主要贸易问题包括《杂项关税法》和普惠制等将于近期到期的计划。前者对某些进口量较低的无争议产品提供免关税待遇，而后者则对源自发展中国家的某些产品提供免关税待遇。至于两者如何延长，美国国会曾讨论几种版本，而普惠制与《杂项关税法》计划不同，过往延长时会具追溯力，退还到期后已缴纳的关税。

有关方面已提出多项改革建议，包括应对性别权利和环境问题，及/或免除较大型受益人的条款。其他建议包括扩大产品覆盖范围，包括纺织品、服装和鞋类，到目前为止，这些产品基本上被排除在普惠制之外。这些优惠可以提供给最不发达国家的受益人，也可以提供给所有受益人。无论普惠制延伸多久，均须解决这些问题。

另一可能引起关注的问题是，为更好地应对新冠肺炎疫情，美国对进口个人防护装备采取更具针对性的关税减免措施，而美国国会议员已要求国际贸易委员会对这些产品的生产和贸易进行研究。同时，如前所述，美国政府若要谈判任何范围更广的自贸协定，将取决于TPA能否延长。然而，即使总统与控制参众两院的政党同属一个政党，美国国会也经常推迟延长该计划。TPA可以视作美国国会对执行贸易政策的权力所自愿作出的减损。

虽然多项针对「维吾尔人强迫劳工」问题的议案已在美国国会提出，可是美国国会两院与政府要就其细节达成协议，应不会如预期般快速或简单。除普惠制外，与贸易有关的环境法案也可能会在国会提出，尤其是拜登政府感兴趣者。有些问题对拜登政府来说是全新的，其他众多问题则只是换个角度来看罢了，而那些一直留意贸易政策的人士应该对很多问题都甚为熟悉。一如既往，贸易政策唯一的明朗因素，就是不明朗因素持续存在。