抗疫傳承：中美貿易戰何去何從？

新冠肺炎疫情和它帶來的衝擊，勢將對中美貿易和經濟關係造成深遠影響。無黨派傾向的美國國會研究處(CRS)在2020年5月8日發表報告，指出這場疫情可能是「改變世界的事件，對國際安全環境和美國在世界的角色會產生長遠而持久的影響」。不過，也有些人認為疫情產生的後果沒有那麼嚴重。

疫情對中美關係可能帶來的影響

大部分專家認為，今年世界經濟將嚴重衰退，大多數發達和發展中經濟體都會出現類似陷入蕭條的倒退。中國和少數國家可能在今年結束時錄得正增長，不過增速會大大降低，而美國則面臨許多不明朗因素，尤其是重啟經濟的步伐如何，以及未來若有感染浪潮，會否進一步導致局部或全面封鎖。在這背景下，預料美國經濟增長將下降6%。

受疫情影響，經濟全球化步伐在多大程度上會減慢、停止甚或逆轉，目前尚待觀察，不過預料美國和許多國家將降低對進口關鍵產品和物料的依賴，首先從抗擊病毒所需的醫療用品、個人防護設備、藥物及藥物成份開始。

當前的衛生危機和經濟動盪，暴露了全球相互依存的風險和全球供應鏈的脆弱性。國際社會應對這次疫情的措施雜亂無章，互不協調，其中一些國家對關鍵醫療用品出口設置新的限制。要求全球供應鏈多元化的呼聲日高，有些人認為製造業應回歸美國本土或近岸，至少是北美洲或拉丁美洲，並且大大減少對中國製造實力的依賴。

第一階段貿易協議：落實還是不落實

2020年1月15日，美國與中國簽署第一階段貿易協議。據此，美國暫停上調部分關稅，又把其他關稅回復到原來水平，以換取美方所說的「中國對經貿體制進行結構性改革和其他改變」。根據協議，美國同意從2020年2月14日起，對第4A份清單的從中國進口貨物所加徵的301條款關稅，由15%降低至7.5%。此外，美國暫時不會對第4B份清單貨物加徵301條款關稅，而第1、第2和第3份清單的額外關稅則保持在25%。

美國作出的其他重要承諾，包括批准自4月15日起從中國進口5種商業生產的新鮮柑橘類水果，即柚子、南豐蜜桔、椪柑、甜橙和温州蜜柑，自3月12日起從中國進口鮮棗，以及自3月27日起擴大並修訂對從中國進口新鮮香梨的植物檢疫要求。

同樣，中國在許多領域作出重大承諾，包括知識產權、食品和農產品貿易、技術轉讓、金融服務、宏觀經濟政策、匯率問題和透明度，以及雙邊爭端解決等。中國還同意今明兩年內，在2017年基數之上，擴大自美進口貨物和服務不少於2,000億美元。這個目標將按照以下參數實現：

• 擴大從美國進口特定製成品，即工業機械、電動設備和機械、藥物、飛機、車輛、光學和醫療儀器、鋼鐵，以及其他製成品，2020年不少於329億美元，2021年不少於448億美元；
• 擴大從美國進口特定農產品，如榨油用種子、肉類、穀物、棉花、其他農產品和水海產品，2020年不少於125億美元，2021年不少於195億美元；
• 擴大從美國進口特定能源產品，即液化天然氣、原油、石化產品和煤炭，2020年不少於185億美元，2021年不少於339億美元；
• 擴大從美國進口特定服務，即知識產權、商務旅行和旅遊、金融服務和保險，以及雲端和相關服務，2020年不少於128億美元，2021年不少於251億美元。

值得注意的是，美國農業部和美國貿易代表辦公室於2020年2月下旬表示，中國已如期採取多項行動，以開始落實第一階段貿易協議中與農業有關的承諾。當時，有人擔心疫情可能會阻礙這個進程，但美方的聲明表明，到那時為止，並無出現這種情況。然而，鑒於疫情引起嚴重的經濟危機，美方自此更加憂慮中國有否能力履行採購承諾。雙方原應在第一階段協議簽署後就開始第二階段談判，並在必要時就第三階段協議磋商，現在這些期望恐怕落空。

自第一階段協議簽署以來，特朗普政府遵守承諾，將中國產品的301條款關稅凍結在現有水平，而且不對第4B份清單貨物加徵關稅，繼續將部分產品排除在關稅之外，以及延續一系列產品已獲得的豁免待遇。與此同時，美國政府將疫情歸咎於中國，並繼續採取直接或間接針對北京的限制措施。

美國當局還繼續採取嚴厲行動，對付被視為通過第三國轉運，以規避反傾銷及/或反補貼稅的中國進口產品，包括據稱通過越南轉運的不銹鋼平板軋材及對接焊縫鋼管，以及據稱通過印度轉運的黃原膠和鋼絲衣架。

同時，美國工業及安全局於5月15日宣布，關於批准向華為技術有限公司及其在實體清單上的114家非美國附屬公司出口某些產品的臨時通用許可證，其效期延長90天，直到8月13日。不過，該局警告，許可證所批准的活動可能在8月13日之後修改，甚至取消。該局補充說，依賴臨時通用許可證授權的公司和個人應開始準備，以確定許可證取消所帶來的影響。

由於新冠肺炎疫情，最近幾周中美貿易摩擦加劇。特朗普把疫情及隨之而來的經濟危機歸咎於中國。他在霍士商業頻道(Fox Business Network)於5月14日播出的專訪中指出，美國「可能切斷與中國的整體關係」，並談及美國對北京處理疫情的手法進行懲罰的方法。正在考慮的選擇之一是迫使中國公司遵守美國會計準則才能在美國證券交易所上市，不過，特朗普也謹慎地說，如果美國實施更嚴格的要求，中國公司可能轉往倫敦或香港證券交易所。

白宮貿易顧問納瓦羅在最近幾周也批評中國，他在5月11日接受CNBC採訪時表示，「中國必須找數」，而「這不是懲罰他們的問題，是追究中國責任的問題」。

儘管特朗普不時發表火爆的言論，不過第一階段協議和第二階段談判的最終命運仍未確定。5月11日，中國《環球時報》英文版發表的一篇文章指出，鑒於美國總統特朗普炒作反華，以掩蓋他在疫情處理上的錯誤，接近貿易談判的顧問建議中國官員重提貿易協議作廢的可能性，並談判一份新的協議，使天秤進一步向中方傾斜。

據Inside US Trade報道，5月8日，美國貿易代表萊特希澤和財政部長努欽與中國副總理劉鶴通話後，宣稱「仍預期北京會遵守協議的所有條款」，但之後僅數小時，特朗普總統卻表示，對於第一階段協議是否應落實感到「難以抉擇」。此外，Inside US Trade於5月12日的一篇報道引述白宮發言人麥肯內尼的話說，重新談判協議「絕不可能」，而中國外交部發言人趙立堅則表示，雙方應「共同落實好協議。」

5月12日，中國公布第二批對美國加徵25%關稅商品的第二次排除清單，這是對美國友好的明顯信號。排除措施於2020年5月19日至2021年5月18日生效，適用於79種產品，包括稀土金屬礦、飛機雷達設備、半導體零部件、醫用消毒劑，各種貴金屬，以及化學品和石化產品。

與此同時，美國有人質疑即使第一階段協議仍然有效，北京能否履行採購承諾。中美經濟與安全審查委員會在4月21日發表題為《中國新冠肺炎疫情的串聯經濟影響》的報告中指出，雖然華盛頓和北京的官員表示，將繼續如期落實第一階段協議，不過「疫情對美國出口商和中國消費者需求的影響，增加了落實工作被打亂的可能性。」該委員會補充說，雖然第一階段協議沒有具體提及不可抗力豁免，但是其中包含一項條款，「如因自然災害或其他不可預料情況」無法及時履約，允許雙方磋商。該委員會同時指出，中國國際貿易促進委員會在2月份首3周共發出3,325份不可抗力事實性證明，涉及金額385億美元，「在疫情爆發後免除出口商履行合同責任」。

同樣，榮鼎集團(Rhodium Group)創辦人Daniel Rosen和澳洲前總理陸克文在4月15日《南華早報》發表的文章中指出，由於許多企業曾經停業以遏制疫情，私營部門正努力恢復增長勢頭，中國的高債務水平正在提高，國內生產總值(GDP)有可能收縮，使消費減少到某個程度，以致北京幾乎無法按照第一階段協議履行其採購承諾。

美國國會關注

許多美國國會議員還就中國對疫情的處理手法表示強烈關注，包括中國當局對運往美國的醫療用品和個人防護設備的出口限制。其他議員則促請在對中國採取限制措施時審慎行事，因為那些措施可能無意中損害美國公司。

如下表所示，自1月下旬以來，共有30多項直接或間接針對中國的法案在美國國會提出。其中一些法案試圖解決較傳統的問題，例如中國在美國的投資或華為在美國電訊業的參與情況，而較近的法案則傾向聚焦於與疫情相關的問題上，例如北京被指對疫情處理不當，以及減少美國製藥和醫療用品供應鏈對中國的依賴。

截至5月15日為止，以上法案當中，只有H.R. 5932及S. 3744兩項已獲眾議院或參議院通過。其中，H.R. 5932要求財政部部長向各家國際金融機構的美國執行董事發出指示，表明就中國政府透過國際金融機構向機構成員國提供融資而言，華府的政策立場是要求增加透明度，與巴黎俱樂部(Paris Club)的規例和原則相符[1]。

S. 3744方面，其內容包括要求總統向國會多個委員會提交報告，明確指出哪些外國人士，包括任何內地政府官員，須為新疆維吾爾族自治區的維吾爾族、哈薩克裔、吉爾吉斯裔、其他穆斯林少數族裔或其他人士所受的酷刑、不人道對待或任何其他針對性行為負責。總統須對報告載述的人士實施若干制裁，包括凍結資產、拒發美國簽證及禁止入境。

美國國會議員也關注中國對輸往美國的醫療用品及個人防護裝備實施出口限制。近30名民主及共和兩黨議員於4月20日去信中國駐美大使崔天凱，表示極度關注中國當局自3月31日起對新冠肺炎試劑及其他醫療物資實施的廣泛限制，認為措施看來造成了意料之外的影響，令重要及優質醫療用品無法及時運抵美國。

議員希望北京政府與美國國務院及其他部門協商，考慮為可合法於美國分銷的產品提供豁免，毋須遵守中國國家藥品監督管理局的註冊規定；讓這些產品自動獲取該局認證；或因應當前的緊急情況適度加快產品檢查程序。

同時，6名共和黨參議員於5月6日去信總統特朗普，表示擔心商務部的新規例會令美國的半導體公司更難於中國爭取客戶。他們特別要求特朗普政府落實《2018年出口管制改革法案》時，要依循透明嚴謹的程序，並與國會的目標保持一致。他們認為，華府推出出口管制前，必須先全盤考慮措施對美國經濟構成的影響，並指出該法案也要求增加透明度。

美國國會研究處於4月6日發表報告，列出一些可供國會考慮的選項，以應對疫情持續肆虐，同時防範一些慣常從中國進口的產品出現短缺，包括原材料、工業半製成品，以及消費品。不過，該報告坦言這些選項很可能會加重美國企業的成本及其他負擔，並影響醫療物資以外的行業。

該報告舉例指，美國國會可以研究有關分散產品供應來源及鼓勵商家於美國生產保健物資(可考慮與其他國家合作)的長遠利弊。同樣，美國公司如在中國設有業務，或倚靠中國生產，在一些誘因下或會把中國業務分散到其他地方，並開始建立新供應鏈。

此外，該報告稱，美國國會也可考慮要求總統運用權力，使用政府收集的企業海外活動數據，以作統計及分析之用。這些企業調查可提供不同資料，例如美國公司在海外(包括中國內地)生產、分銷及出口個人防護裝備及醫療用品面對的困境等。

重要的是，該報告指出，這些調查可延伸至新冠肺炎疫情以外，覆蓋其他或須美國國會留意的行業。調查結果可為美國國會已通過或正研究訂立的海外供應鏈(包括從中國採購)相關法例提供更多資料。

該報告又指，美國國會也應考慮制訂其他政策措施，防範中國可能把產品大舉輸出全球市場，借助出口帶動經濟復甦。與其待市場受到損害後才採取應對措施，美國國會或可多加注意貿易趨勢，留意進口有沒有上升跡象，並監察政府可能採取的防衛措施。另外，該報告還表示，在經濟下行下，若美國更廣泛地放寬向中國貨物徵收的關稅，可能會進一步增加中國工業產能過剩對美國經濟構成的威脅。

長遠發展

中美兩國簽署第一階段貿易協議後，美國向中國實施多項貿易相關措施，限期至5月中。這些措施與特朗普政府的整體貿易策略和行動相符，著力減少對中國內地的經濟倚賴，與之切割。事實上，即使新冠肺炎沒有爆發，大部分措施估計還是會實施。不過，這次疫情無疑加深了這兩大經濟體的摩擦，因此預料特朗普政府將針對內地採取更多行動。

中美摩擦的嚴重程度很有可能將取決於美國經濟的下行幅度，以及特朗普在爭取連任期間會對中國發動甚麼程度的攻勢，要後者為疫情及隨後的經濟危機負責。另一方面，第一階段協議是特朗普在貿易層面上的一大「勝利」。他會否相信犧牲該協議可提升自己於11月總統大選的勝算？這一點目前仍有待觀察。

就此而言，Pew Research Center今年3月的一項調查顯示，隨著新冠肺炎爆發，美國民眾對中國的觀感也越來越差。66%受訪者表示對中國持負面觀感，是該中心於2005年首次問及此問題以來的最高比例，較特朗普政府上台之初上升了近20個百分點。相比之下，只有26%受訪者表示對中國持正面觀感。另外，72%共和黨人對中國內地持負面觀感，抱此觀感的民主黨人則為62%。

在今年的美國總統大選中，中國預料將成關鍵議題。從上述調查結果推斷，特朗普和民主黨總統候選人拜登都會對華採取強硬立場，令中美經貿關係更添陰霾。目前，兩人的競選團隊都已推出選舉廣告，聲稱中國要為疫情負責，使中國元素成為選舉中一枚重要的棋子。

儘管如此，中美關係在美國總統大選結束後將如何發展，目前仍是未知之數。若特朗普成功連任，估計將更放膽落實其政策，且由於他再沒有爭取連任的包袱，因此或許會以比現時還要好勇的姿態延續當前路線。如果拜登當選，在現時美國社會對中國內地的觀感下，兩國或許也很難迅速建立較具建設性的關係，但很多人相信，新總統上台將可為企業提供一個較易預測、政策立場較穩定的營商環境。不過，就2020年而言，隨著新冠肺炎發展成前所未見的全球衛生及經濟危機，其種種餘波意味著無論之後何人勝出，中美兩國本已繃緊的關係今年仍會繼續波瀾重重。

令問題更為複雜的是，美國國會去年通過了《2019年香港人權及民主法案》，以修訂管轄香港與美國之間的獨特關係的《1992年美國–香港政策法》。隨後，美國國務卿於2020年5月27日向國會作證，表示香港已不再於中國政府管治下享有足夠自治，因此不應再根據美國法律以1997年7月1日前的形式享有優惠待遇。美國政府的任何後續行動預料均需時落實，部分可行措施包括減少現時為香港提供的特殊待遇，覆蓋範圍包括出口管制、簽證申請及科技轉移等。

較長遠而言，最極端和不太可能的情況，是美國最終選擇在貿易及其他法律問題上把香港和中國內地視作等同，有關的影響可涉及多個領域。其中，香港極有可能會被美國實施更嚴格的出口管制(尤其是敏感及兩用技術)及徵收301條款下的額外關稅，也有機會就美國的反傾銷及反補貼稅法例而言被視為非市場經濟體，而香港相關方在美國進行任何投資時，也可能受到更嚴格審查。

中美兩國的關係將如何發展？兩國今年1月訂立的貿易協議又能否相對完好地維持下去？目前來看，兩者的變數都越來越大。因此，香港公司應繼續分散發展出口市場，探索新的製造基地，以及創新甚至顛覆常規的供應鏈管理方案，藉此完善營運模式，為全球產能反彈做好準備。

[1] 巴黎俱樂部是一個由官方債權人組成的非正式組織，負責為債務國家面對的還款困難，制訂協調及可持續的解決方案。巴黎俱樂部的起源可追溯至1956年，當時阿根廷同意在巴黎與其公共債權人會面。此後，巴黎俱樂部已跟90個債務國達成434份協定。