制裁與反制裁下的生存之道

美國根據多項法律和規例，對香港、中國內地以及其他多個經濟體實施制裁。一般來說，制裁可由美國國會通過法例實施，並設有具體制裁對象，例如《香港自治法》或現時對古巴的制裁等，便屬此類。另一實施方法是援引範圍更廣的法例，這些法例賦予總統充分權力，以國家安全或其他正當理由實施制裁，《國際緊急經濟權力法》就是一例。目前，中國內地和香港都正面對根據上述兩項安排所實施的制裁，情況概述如下。

近年，美國政府持續加大力度，對中國公民和公司實施更嚴厲、更全面的制裁。在此背景下，中國於2021年6月通過《反外國制裁法》，允許中國有關部門對直接或間接參與制訂、決定和實施任何外國措施，以干涉中國內政，或對中國公民和組織採取其他歧視性措施的個人及組織採取反制措施。《反外國制裁法》可能會用於應對美國傳統的經濟制裁，以及該國通過不同法例採取、被視為具歧視性的其他措施，例如現時以涉嫌使用新疆維吾爾自治區強迫勞工製造為理由，對部分進口商品實施的限制。

中國的《反外國制裁法》還允許國務院有關部門對直接或間接參與制訂、決定或實施針對中國公民或組織的歧視性限制措施，以干涉中國內政的個人或組織採取反制措施，包括：(1)不予簽發簽證、不准入境、註銷簽證或驅逐出境；(2)查封、扣押、凍結動產、不動產和其他各類財產；(3)禁止或者限制中國境內的組織和個人與其進行有關交易、合作等活動；(4)其他必要措施。有報道指，有關方面曾討論該法例應否在香港實施，以適用於在港營商的實體和個人，此傳言對一些有在內地經營業務的香港公司帶來更多不明朗因素。

現時狀況

美國的經濟制裁通常是根據《國際緊急經濟權力法》(50 U.S.C. 35)授權發布的行政命令實施。該法例賦予總統廣泛的權力，在宣布國家緊急狀態後規管各種經濟交易。《國際緊急經濟權力法》最初是美國國會改革早期《對敵貿易法》的行動之一，美國國會研究處把它形容為現代美國制裁機制的核心。該法例和相關法規的頒布，目的是加強國會在實施制裁方面的角色，並限制總統單方面宣布國家緊急狀態的權力。1979年伊朗人質危機期間，卡特總統首次使用該法例，對伊朗實施貿易制裁，並凍結伊朗在美資產。

根據美國國會研究處的資料，美國多位總統曾援引《國際緊急經濟權力法》，截至2020年7月1日共曾頒布59項國家緊急狀態，其中33項於該日依然生效。該法例授予美國總統廣泛權力以管制經濟交易，而美國國會也曾多次指示總統運用相關權力實施制裁，不過從未嘗試終止援引該法例所宣布的國家緊急狀態。

目前，美國對香港及/或中國內地實施的經濟制裁，主要涉及美國總統根據《國際緊急經濟權力法》等法規的法定權力發布的行政命令，概述如下。

• 2020年7月14日關於香港正常化的第13936號行政命令。該行政命令落實先前的決定，即香港由於已不再擁有充分的自治權，因此不應獲給予與中國內地不同的待遇。該項命令終止《1992年美國—香港政策法》第201(a)條，不再適用於美國多項法規，包括《武器出口管制法》、《2018 年出口管制改革法》、《美國法典》第19編第1304條(19 U.S.C. 1304)有關進口物品和容器的原產地標記要求，以及《1990 年移民法》第 103 條有關在外來移民的數量限制上，對香港單獨處理等。美國又引用該行政命令，對多位被指破壞香港自治及限制自由的香港政府官員和其他人士實施制裁。截至2021年10月25日，共有42人據此遭受制裁。清單可點擊此處並選擇「HK-EO13936」查閱。2021年7月7日，美國拜登總統發布行政命令，將這項國家緊急狀態延長1年。
• 2020年11月12日第13959號行政命令，旨在應對為中國軍方公司提供資金支持的證券投資所帶來的威脅，以及2021年6月3日第14032號行政命令，旨在應對為中國內地某些公司提供資金支持的證券投資所帶來的威脅。第13959號行政命令禁止對被認為與中國內地軍方有直接或間接聯繫的公司進行投資，而第14032號行政命令則擴大第13959號行政命令的適用範圍，並作出其他改動。根據該行政命令，如美國財政部長經諮詢國務卿和國防部長後，確定任何實體在中國內地從事國防和相關物料或監控技術業務，美國公民便不得購買該實體的公開交易證券。為此，該命令建立一份新的「非特別指定國民中國軍工企業清單」(Non Specially-Designated Nationals Chinese Military-Industrial Complex Companies List，簡稱NS-CMIC清單)，由美國財政部外國資產管制辦公室管理。截至2021年10月25日，清單上共有59 個實體。按此並選擇「CMIC-EO13959」便可查閱。

此外，美國政府還運用其他法定權力對香港及/或中國內地的實體和個人實施制裁。雖然相關規定原先並非以香港及/或中國內地為實施對象，但仍可用來針對兩地的個人和實體。例如，2017年12月20日第13818號行政命令授權華府凍結涉及嚴重侵害人權及貪污的人員財產，又稱為全球馬格尼茨基制裁(Global Magnitsky Sanctions) 。新疆生產建設兵團，以及另外兩個實體和9名內地人士便據此列入「特別指定國民和被禁制人士清單」(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，簡稱SDN清單)。

美國其他用來針對香港及/或中國內地實體和個人的法定權力包括：(1)針對白羅斯、伊朗、朝鮮、俄羅斯、敘利亞、委內瑞拉和烏克蘭克里米亞地區的各種制裁機制；(2)《大規模毀滅武器擴散者制裁條例》；(3)《全球恐怖主義制裁條例》；(4)《外國毒梟制裁條例》；(5)《跨國犯罪組織制裁條例》；(6)應對惡意網絡活動的2015年4月1日第13694號和2016年12月28日第13757號行政命令；以及(7)授權當有外國勢力干預美國大選時，可實施某些制裁的2018年9月12日第13848號行政命令。

被制裁的實體和個人會列入外國資產管制辦公室管理的以下其中一份清單中：(1)SDN清單，包含世界各地的實體和個人，以及(2)NS-CMIC清單，專為根據第13959號或第14032號行政命令指定的中國軍方公司而建立。這些清單可按此查閱。

一般來說，列入SDN清單的實體和個人須面對全面禁制、凍結資產，以及限制貿易和金融交易等制裁措施。就典型的制裁而言，被制裁實體或個人或其自行或與其他被制裁者直接或間接擁有50%或以上權益的任何實體，其所擁有的全部財產和財產權益，若位於美國境內或由美國人擁有或控制，一律會被凍結。除非獲得外國資產管制辦公室發出的一般或特定許可證，或以其他方式獲得豁免，否則該辦公室的法規通常禁止美國人或在美國境內(或過境)者進行涉及被指定或以其他方式被禁制的個人的任何財產或財產權益交易。禁令包括由任何被禁制的個人、向任何被禁制的個人、或為使其受惠而作出捐助或提供資金、貨物或服務，或從任何此類人士接受任何捐助或由其提供資金、貨物或服務。

如上所述，外國資產管制辦公室實施的制裁相當廣泛，可以針對美國公民和合法永久居民(無論身在何處)、任何實際在美國居留的個人(包括外國國民)、根據美國司法管轄區法律成立的實體，以及美國公司的外國分支機構、美國擁有或控制的外國實體，以及實際位於美國的實體(包括外國公司的代表處)。

外國資產管制辦公室也有將從事違反制裁規例活動的非美國人列入SDN清單，不過這種情況很少發生。因此，任何個人和實體如繼續與SDN所列者聯繫往來，便須承擔一定風險。故意違反外國資產管制辦公室的規例會受到刑事處罰，可被判監20年，以及就每次違例罰款100萬美元。違反《國際緊急經濟權力法》的民事處罰包括就每次違例最高罰款311,562美元，或交易額的兩倍，以金額較高者為準。

過去兩年，美國國會通過兩項單獨法規，分別是《香港自治法》和《2019年香港人權與民主法》，並正考慮採取各種額外措施，以加強目前美國對香港和中國內地的制裁權力。

基本上，《香港自治法》(1)擴大可能受到美國制裁的外國人範圍，以及(2)允許美國總統對外國金融機構實施制裁。根據該法例，華府可對美國國務院認定正大力推動、曾大力推動，或試圖大力推動中國政府不履行《中英聯合聲明》或《香港基本法》規定義務的任何外國人實施資產凍結和簽證限制等制裁措施。此外，對於美國財政部認定明知而與符合上述條件的外國人進行重大交易的外國金融機構，法例也規定須實施某些制裁。

《香港自治法》是根據《2019年香港人權與民主法》擬定，後者修訂《1992年美國—香港政策法》，要求美國國務院每年審視香港是否從中國獲得足夠的自治權，值得在美國法律下繼續享有於1997年7月1日之前在美國法律下享有的待遇。此外，《2019年香港人權與民主法》還允許美國總統對破壞香港基本自由和自治的外國人實施某些制裁。

《香港自治法》要求的初步報告已於2020年10月14日提交美國國會相關委員會，並於 2021年3 月16日發布更新版本。在這過程中，至少34名外國人被加入SDN清單，不過這些人士實際上是根據第13936號行政命令被加到清單內。

至於報告指認的外國金融機構，美國總統必須在將該機構列入報告後1年內，至少實施法例訂明的5種制裁，並在兩年內實施法例訂明的所有10種制裁。這些制裁包括：

1. 禁止任何美國金融機構向該外國金融機構批出貸款或提供信貸；
2. 禁止該外國金融機構被指定為美國政府債務工具的主要交易商；
3. 禁止該外國金融機構擔任美國政府的代理或美國政府資金的存放處；
4. 禁止任何受美國管轄的外匯交易；
5. 禁止在金融機構之間，或者由任何金融機構進行、通過其進行或向其進行的信貸轉移或付款，只要此類轉移或付款受美國管轄；
6. 禁止收購、持有、扣留、使用、轉讓、撤回、運輸、進口或出口受美國管轄且該外國金融機構擁有任何權益的財產，以及處理或進行任何涉及該財產的交易；
7. 限制或禁止直接或間接向該外國金融機構出口、轉口和轉讓(國內)受美國管轄的商品、軟件和技術；
8. 禁止美國人大量投資或購買該外國金融機構的股權或債務工具；
9. 拒絕該外國金融機構的高級管理人員、負責人或控股股東進入美國； 以及
10. 對該外國金融機構的主要行政人員實施制裁。

該法例特別規定，該法例不包含對進口貨物實施制裁的權力或要求。除非美國國會通過否決決議，否則美國總統可出於國家安全原因免除上述制裁。美國總統為執行《香港自治法》所需，可以行使《國際緊急經濟權力法》第203條和第205條所規定的所有權力。

截至2021年10月25日，美國尚未根據《香港自治法》指認任何外國金融機構。

等待國會審議

美國參議院於2021年7月14日通過《防止維吾爾強迫勞工法》(S. 65)，旨在加大目前美國對進口強迫勞工產品的禁令。該法例是要打擊中國政府對美國落實《1930年關稅法》第307條所作的破壞行動，切實禁止所有全部或部分在任何外國通過強迫勞工開採、生產或製造的貨物、用具、物品和商品進口美國。

該法例自頒布之日起300天後生效，並訂立一項可反駁的推定，即任何貨物、用具、物品和商品如全部或部分在新疆開採、生產或製造，或由經正確認定的實體生產，均屬以強迫勞工製造，因此根據第307條禁止進入美國，除非：

1. 登記進口商已完全遵守美國海關及邊境保護局提供的相關指引，以及為實施該指引而發布的任何規例，並且已全面及實質性地回應該局為確定貨物是否使用強迫勞工製造，而就所提交資料作出的所有查詢；以及
2. 貨物並非全部或部分由強迫勞工製造。

2021年6月8日，美國參議院通過單獨法案《2021年美國創新和競爭法案》(S. 1260)，旨在提高自身競爭力，同時應對中國被指構成的許多長期挑戰。該法案包含一系列針對中國的條文，包括多項可對中國實施的制裁。

這些法案仍須得到美國眾議院通過，並由總統簽署生效才能成為法律。預料眾議院將就有關中國的條文通過其自身版本，然後再與參議院的版本協調。

未來發展

迄今為止，美國對香港和中國內地實體實施的各項制裁，究竟對美港貿易及投資產生甚麼影響，至今仍難有任何可靠的核證。從現有統計數據觀察貿易或投資往來的狀況，似乎並無出現可合理推斷是制裁引致的負面影響。然而，一旦美國對任何設於香港的金融機構實施制裁，或是中國政府實施《反外國制裁法》，並把適用範圍擴大到在港營商的實體和個人，這種情況或會急劇改變。另一潛在風險是中美的制裁與反制裁舉措迅速升級，導致兩國除貿易戰外，再出現一場本質上沒有太大分別的「制裁戰」。

根據美國的統計數字，香港對美國的商品出口總額於2018 年和2019年分別下跌15%及25%之後，在2020年猛增67%，達到79億美元。美國對大部分來自中國內地的進口產品徵收301條款關稅，應該是2020年香港對美出口急增的原因之一，因為貿易商紛紛設法以合法方式少納關稅。儘管2021年1至8月，香港對美出口大減64%至24億美元，可是沒有證據顯示跌勢與美國制裁有任何關係，反而可能是由於黃金製品(HTSUS 7115.90.0530)和金條(HTUS 7108.12.1013)的付運量從2020年的歷史高位大幅回落到今年較正常的水平所致。美國從香港進口的服務於2021年第一季增長0.9%至26億美元，第二季則增長17%至27億美元，而美國對香港輸出的服務於2021年第一季增長6.7%至35億美元，第二季增長20.7%至36億美元。

近年來，美國在香港的外商直接投資規模也不斷擴大，直接投資總額(按歷史成本計算)從2017年的790億美元微升至2018年的810億美元，再於2019年增至890億美元，而2020年則為920億美元。2020年，美國在香港的投資佔其全球投資規模的1.5%，較2017年的1.3%有所上升。反過來看，香港在美國的投資規模也從2017年的150億美元增至去年的170 億美元。

美國司法部首席助理部長約翰卡林(John Carlin)在10月5日的演講中指出：「在美國司法部150項公開制裁和出口管制調查中，約70%與中國內地、伊朗、俄羅斯或朝鮮有關。」然而，美國現有制裁產生了甚麼負面影響，至今仍未有從數據上反映出來。儘管如此，香港公司評估美國經濟制裁所帶來的風險時，應重點考慮幾個關鍵因素，並立即採取行動，審視及確保業務符合有關法規。

一種方法是通過私人的「受限制方清單」(Restricted Party List，簡稱RPL)審查服務，或網上的「綜合審查清單」(Consolidated Screening List)來審查交易夥伴。「綜合審查清單」由美國政府編製，列明所有被限制出口、轉口或轉讓某些物品的當事人。貿易商如只須搜索由外國資產管制辦公室執行的經濟制裁(主要是SDN清單)，可以使用該局的網上制裁清單搜尋功能。

香港公司與受到美國經濟制裁的當事人進行重大交易或業務往來，可能會使其本身成為美國制裁的對象，因此應該避免。這類指定通常稱為「二級制裁」，適用於第三國或地區的公司，這些公司不是管制的主要焦點，但被視為破壞了主要的工作。若公司的業務往來支持被美國實施全面禁運的國家(例如古巴、朝鮮)，或是伊朗、俄羅斯等多國的受制裁公司，便可能要承受被實施二級制裁的風險。

此外，香港商界應密切留意美國最終會否採取行動，根據《香港自治法》對涉嫌明知而與被針對的外國人進行重大交易的在港金融機構實施廣泛制裁，因為此類制裁措拖很可能會對香港金融體系造成負面影響。

不過，必須重申的是，任何限制香港、中國內地或其他外國金融機構進入美國金融體系的措拖，都可能損及許多美國公司，也會削弱美國自身的金融體系。因此，預料美國政府將小心行事，在外交政策及執法重點與經濟利益之間取得平衡。這種考量對中國亦然，《反外國制裁法》若適用於在香港營商的實體和個人，可能會影響香港作為主要國際金融中心的地位。

約翰卡林曾經表示：「美元依然是國際貿易的貨幣……制裁將繼續是美國行使權力的重要工具」。因此，預料「在與財政部和商務部密切合作下」，美國會進一步「創新和擴大」制裁方面的執行工作，這將成為未來幾年的新常態。美國商務部近期發布臨時最終規則，由2022年1月19日起以國家安全和反恐為由，加強對網絡安全物品的出口管制，包括對香港和中國內地的出口。對於「策略交易授權」(strategic trade authorisation，簡稱STA)，即容許向符合STA條件的目的地出口、轉口和轉讓(國內)特定物品，包括發布某些軟件源代碼和技術，以及某些600系列項目，美國商務部則提議進一步擴大對使用該許可豁免的限制。這些也許是當局落實上述政策的一些例子。