拜登政府的貿易政策：中美關係重新設定？

隨著美國總統換屆，尤其是出現政黨輪替時，政策改變總是不可避免，不過這方面的反差很少會像2021年1月20日起那樣明顯。然而，值得注意的是，儘管拜登新政府爭取在美國貿易政策上打下自己的印記，可是他們仍要面對特朗普政府遺留下來的眾多貿易政策挑戰。在這些留存問題之中，最明顯的就是與美國最大貿易夥伴中國有關的問題。

特朗普遺留下來的問題

301條款關稅

這一問題可追溯到2017年8月18日。當時美國貿易代表辦公室(USTR)根據《1974年貿易法》第302(b)(1)(A)條，針對中國在技術轉移、知識產權和創新等領域的行為、政策和做法，自行啟動301條款調查。其後，該辦公室裁定，中國許多此類行為、政策和做法屬不合理和歧視性。

特朗普政府隨後分階段對來自中國廣泛的產品徵收額外的301條款關稅。第一份清單針對總值340億美元美國從中國進口的商品，加徵25%的關稅；第二和第三份清單分別針對總值160億美元和2,000億美元美國從中國進口的商品，同樣加徵25%的關稅。最後一批被針對的商品分為兩份清單(第4A份清單和第4B份清單)，其中第4A份清單的商品總值約1,200億美元，最初加徵15%的關稅，其後降低至7.5%，而第4B份清單的商品則豁免加徵關稅。特朗普政府設立制度，允許進口商申請豁免加徵關稅，不過此類豁免措施大部分已於2020年12月31日到期，其餘的將於2021年3月31日到期。

與此同時，特朗普政府與中方展開談判，終於在2020年1月15日簽署第一階段貿易協議。據此，美國暫停上調部分關稅，又把其他關稅回復到原來水平，以換取白宮所說的「中國對經貿體制進行結構性改革和其他改變」。中國則同意某些知識產權保護和市場准入條款(其中一些已研究一段時間)，並承諾大量購買美國出口商品。

作為協議的一部分，中國承諾在兩年內，在2017年基數之上，擴大自美進口貨物和服務不少於2,000億美元。不過，據彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)估計，由於去年受到新冠肺炎疫情的重大影響，中國採購的美國產品僅及2020年最初預測的58%。

美國國際貿易法院(CIT)的3位法官正在審理一項訴訟，預定於2021年秋季末作出裁決。該訴訟是反對美國政府當局對第三份清單和第4A份清單的商品擁有加徵關稅的權力。同時，世界貿易組織在針對第一份和第二份清單商品加徵關稅的訴訟中，裁定美國未能證明這項關稅會如何改變中國的行為(即違反美國所指的公共道德條款)。美國駐世貿組織代表團表示，將向該組織上訴機構就這一結論提出反對。不過，由於美國拒絕確認上訴機構成員的任命，因此該機構目前沒有足夠的法定人數。

232條款

特朗普政府還運用《1962年貿易擴展法》第232條，對幾乎所有美國貿易夥伴的特定產品設定配額和關稅。232條款調查旨在確定某些進口商品是否會危害美國國家安全，在特朗普政府之前很少運用，而且自1986年以來就沒有根據該法例徵收關稅。特朗普政府任意運用該條款，在許多情況下將經濟安全與國家安全混為一談。2018年3月，特朗普政府對進口鋼材徵收25%的232條款關稅(此後擴大到釘等鋼鐵衍生產品)，以及對進口鋁材徵收10%的關稅。

美國商務部負責裁決有關公司就這些產品所提出的豁免申請。美國起初對所有進口商品徵收這些附加關稅，不過，從韓國和巴西進口的鋼鐵，以及從阿根廷進口的鋼鐵和鋁材，已通過協商確定以配額代替關稅。從澳洲進口的鋼鐵和鋁材，既不加徵關稅，也沒有配額。2019年5月，美國、墨西哥和加拿大宣布設立聯合監測和協商制度，以取代上述關稅。2021年1月20日，即拜登總統就職禮當天，特朗普豁免對從阿拉伯聯合酋長國進口的鋁材加徵10%的關稅。不過，拜登其後撤銷該項行動。此外，美國商務部發布關於產品豁免的臨時規則，並進行公眾諮詢，截至2021年2月12日為止。

雖然世貿組織允許成員採取措施保護其「基本安全利益」，不過包括中國、歐盟和印度在內的一些貿易夥伴則對232條款關稅提出質疑，認為不是保護「基本安全利益」。他們還聲稱，這些關稅違反《關稅及貿易總協定》第一條，即世貿各成員給予某一成員貨物的優惠待遇不得低於另一成員，以及該協定第二條，即一般禁止各成員對貨物徵收高於他們所同意的關稅上限。爭端解決專家小組原訂於2020年秋季就此事提交報告，但至今尚未公布。

美國相關利益者已向國際貿易法院提出多項訴訟，反對232條款關稅，並質疑美國商務部實施的產品豁免程序以及對鋼鐵所加徵的關稅能否擴大到鋼鐵衍生產品。當中一些訴訟仍在審理中。

除鋼鐵和鋁材外，特朗普政府還啟動其他多項232條款調查。雖然其中一些程序已終止，沒有採取任何行動，可是許多專家認為，啟動調查本身可能對決策和投資產生不利影響。美國商務部於2018年5月對汽車和某些汽車零件的進口啟動232條款調查。特朗普曾表示，美國商務部已得出結論，此類進口對美國生產商的全球競爭力，以及保持美國軍事優勢所需的研發活動造成影響，對國家安全構成威脅。可是，有關報告從未正式發表。2019年5月，特朗普指示美國貿易代表辦公室與日本、歐盟和其他國家談判，以應對這一特定威脅。此外，在美國為更新與韓國、加拿大和墨西哥的自由貿易協定而進行的談判中，汽車也是談判的一部分，但在美國與日本的貿易協定中，汽車則不包括在內。

美國商務部對進口鈾礦石和相關產品進行的232條款調查裁定這些進口對國家安全構成威脅，可是特朗普於2019年7月表示不予接受，隨後成立工作小組來處理此一問題(工作小組於2020年4月發表政策建議)。2020年2月，特朗普同意美國商務部關於進口海綿鈦對國家安全構成威脅的裁定，並指示官員與日本進行談判以確保這些產品在美國的市場准入，而不是限制進口。

2020年春季，美國商務部對用於國防和某些關鍵基礎設施領域的進口產品啟動232條款調查。為此，墨西哥同意就晶粒取向電工鋼出口建立監測制度，從而避免加徵關稅。此外，提出進口移動式起重機申訴的申訴者已宣告撤回，美國商務部乃終止該項調查。

美國對釩的調查於2020年5月28日啟動，報告訂於2021年2月22日完成。此外，針對變壓器疊鐵芯芯片、變壓器疊鐵芯、變壓器卷鐵芯、電變壓器及變壓器調節器的調查於2020年5月22日啟動，報告原訂於2021年2月5日完成，但至今尚未公布。

其他

除上述情況外，特朗普政府在任內最後幾周還推行一系列貿易政策活動。例如，特朗普在2021年1月5日根據《國際緊急經濟權力法》的授權，簽署行政命令，針對美國商務長認定的交易及人士，禁止受美國管轄的任何人與多款與中國內地有關的軟件應用程式的開發或控制者，或其附屬公司進行交易，而涉及受美國管轄的任何財產的相關交易也被禁止。受影響的軟件應用程式包括：支付寶、掃描全能王、QQ錢包、茄子快傳、騰訊QQ、VMate、微信支付和WPS Office。該項行動訂於2021年2月19日生效。

此外，美國商務部在2021年1月19日頒布一項暫行最終規則，以保障美國的資訊及通訊科技和服務供應鏈。此舉旨在應對與資訊及通訊科技和服務有關的國家安全、經濟安全，以及公共衛生與安全問題。該規則訂於2021年3月19日生效，為美國商務部長制訂程序，以便識別、評估和處理美國人與外國人之間的若干交易，包括交易類別，而這些交易(i)涉及由外國對手擁有或控制，或者受到外國對手管轄或指示的人員所設計、開發、製造或提供的資訊及通訊科技和服務，而且(ii)構成不當或不可接受的風險。就該規則而言，美國商務部已認定6個外國政府或外國非政府人員為外國對手，分別為中國內地、俄羅斯、伊朗、朝鮮、古巴以及委內瑞拉領導人馬杜羅。

拜登政府早期對中國採取的行動和做法

2021年1月20日，白宮幕僚長克萊恩(Ron Klain)向所有聯邦機構負責人發出備忘錄，要求他們對尚未在《聯邦公報》刊登的任何待處理規例進行審核。此份名為「凍結待審核法規」(regulatory freeze pending review)的備忘錄訂明，所有未刊登的規例均應推遲發布，直到拜登政府的機構負責人發出相應的批准書為止。此外，克萊恩還要求各機構負責人研究將任何尚未生效的已發布規例的實施日期再推遲60天，「以審核規例可能引起的任何事實、法律和政策問題」。克萊恩也指示各機構考慮為此類規例設立30天的公眾諮詢期。

拜登總統及其高級官員都主張對中國採取比特朗普任內更為多邊的方針，此點自不待言。因此，拜登政府與中國就第二階段協議進行雙邊談判的可能性不大。事實上，在特朗普任內的政府官員曾表示，國有企業補貼等較敏感問題將留待中美第二階段貿易協議處理，但這方面的工作似乎尚未開始。

拜登已確認，在作出任何取消關稅的決定之前，將會先檢討與中國達成的第一階段協議。他說：「我不會立即採取行動，對關稅也是如此。」美國商界希望拜登政府至少可以重啟關稅豁免程序。預料美國政府會容許國際貿易法院完成涉及第三份和第4A份清單的中國貨物加徵301條款關稅一事所提出的訴訟，而且可能不會對最終的不利裁決提出上訴。

美國國會議員也要求國際貿易委員會覆核對中國貨物所徵收的301條款關稅，有關覆核可能會令美國取消某些關稅。此外，301條款規定，遭到任何行動針對的物品應每180天進行一次覆核，並且在4年後就有關措施應否繼續有效進行全面覆核。所有這些選項都可使拜登政府有機會避開對中國加徵關稅的問題。拜登政府可以作出的選擇包括：恢復豁免程序，允許下游的美國公司使用生產所必需的進口產品；覆核被加徵關稅的物品，並「輪轉」(carouselling)須加徵關稅的物品類別；覆核採用 301條款行動的情況，以確定經過4年時間(即到2021年秋季)是否已產生預期的效果；及/或取消被法院認為超出法定權限的關稅。

從拜登政府提名的各機構負責人以及總統和副總統本人對中國政策的言論來看，雖然他們各有不同的使命，可是某些主題顯然成為其共同追求的目標。舉例來說，拜登總統指出：「即使我們爭取在彼此利益趨同的問題上與中國合作，應對挑戰的最有效方法是與美國的盟友和夥伴建立統一戰線，以對抗中國脅迫和侵犯人權的行為。」副總統賀錦麗表示：「由於與中國進行所謂貿易戰，美國已失去300,000個製造業職位。正因為如此，農民破產了。正因為如此，我們的製造業正陷入衰退。」

美國財政部長耶倫(Janet Yellen)在其提名確認聽證會上表示：「中國通過傾銷產品、設置貿易壁壘，並向企業提供非法補貼來削弱美國公司……她一直在竊取知識產權，並採取一些做法，使其擁有不公平的技術優勢，包括強制技術轉移。對於這些行徑，包括中國較低的勞工和環境標準，我們均準備使用各種工具來糾正。當然，與我們的盟友合作很重要。」

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)表示：「我還認為，特朗普總統對中國採取較強硬的立場是對的。我非常不同意他在許多方面的做法，但是基本原則是對的，我認為實際上對我們的外交政策是有作用的。」

在提名確認聽證會上，美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)聲言，將運用該部門資源來應對中國對美國國家安全構成的威脅。可是，雷蒙多沒有承諾將華為或其他公司繼續保留在實體清單上，引起有關委員會的共和黨成員批評。在雷蒙多發言一天後，白宮新聞秘書普薩基(Jen Psaki)表示，華為是「對美國及其盟友安全的威脅」，而雷蒙多隨後在回覆國會議員的書面問題時也誓言美國會繼續向華為施壓。

儘管如此，美國其他政府機構的工作在未來歲月不大可能會發生重大變化。例如，美國商務部工業及安全局將繼續處理美國的出口管制和許可證事宜；當然，如果不繼續採取232條款調查方針，相關調查數目應會減少。同時，美國商務部國際貿易管理局毫無疑問將繼續調查反傾銷和反補貼指控，若該局同意美國國內產業受到進口損害或存在損害威脅，就可能對包括中國內地在內的外國供應商的進口產品實施更多的反傾銷/反補貼稅令。

美國財政部外國資產管制辦公室將與美國國務院、商務部和國防部等部門密切合作，繼續實施制裁。美國國防部由經驗豐富的奧斯丁(Lloyd Austin)將軍出掌。美國外商投資委員會將繼續監控投資，並履行美國國會所賦予的額外責任，尤其是涉及來自中國的投資。

美國海關及邊境保護局仍將對進口貨物執行所有邊境管制，不過在貿易和入境執法問題上應會收到更一致的指示。該局基本上代表美國多個監管機構執行保護美國消費者的規例，而這些機構應會更受拜登政府重視。這些機構包括主管預製食品、處方藥和非處方藥的食品及藥物管理局、查禁毒品的緝毒局、負責消費品安全的消費品安全委員會、主管植物進口的農業部動植物衛生檢驗局、主管肉類和奶製品的農業部食品安全及檢驗局、主管農藥和除草劑等化學品的環境保護局，以及主管酒類、煙草及槍支的煙酒、槍支及爆炸品管理局。

這些機構監管的進口商品，一律須由海關及邊境保護局在邊境執法。拜登政府和內閣官員迄今都強調，執行美國法律法規是其工作的基本重點。

美國勞工部將繼續發表有關由童工或強迫勞工所生產貨物的報告，其中一些報告可能導致發出暫扣令，而美國國務院的人口販運報告將繼續關注人口販運問題。預料這些報告將按法規要求定期發表，這種做法在特朗普政府任內未有遵循。

獲提名出任美國貿易代表的戴琪(Katherine Tai)得到民主及共和兩黨廣泛支持。她在美國出生，父母來自台灣，能說流利中文，在成為律師之前，曾在中國內地學習並教授英語。戴琪曾在美國貿易代表辦公室工作，處理中國內地貿易問題，其後轉往主管國際貿易事宜的美國眾議院賦稅委員會，領導一眾負責貿易政策的人員。她表示，計劃將強有力的勞工聲音注入美國的貿易政策中，並說：「拜登總統與我一樣，決心推行一些可以支持並惠及美國工人、可以應對氣候變化威脅，而且可以推動美國創新並提高美國競爭力的貿易政策。」

自由貿易協定應不會成為拜登政府的首要重點，而結束疫情顯然是最重要的任務。在此之後，拜登政府應會優先處理經濟復甦、醫療保健和加強所有美國人平等等國內問題。拜登特別指出，「當我們在國內及對工人作出重大投資之前，不會與任何人訂立任何新的貿易協定。」

然而，拜登政府須顧及一些正在進行的自貿協定談判。一個相關問題是，《貿易促進授權法》(簡稱TPA，有時稱為「快速通道」)將於2021年7月31日屆滿。TPA是一項有時限的授權，規定美國國會只能直接投票是否通過某項最終協定，不得進行修訂，以便政府進行自貿協定談判。預料拜登至少不會在執政頭兩年積極尋求延長TPA。不過，如果美國國會提出延長TPA，總統應不會有異議。

隨著英國通過公投脫歐，正式離開歐盟，特朗普政府已與英國展開自貿協定談判。這項自貿協定在所有正在進行的談判中屬最大型者，可是TPA快將到期對其能否完成構成挑戰。如果恢復談判，雙方有可能在2021年第三季前達成協議。然而，如果不能在TPA的時限內達成協議，除非TPA獲得延長，否則美國國會在審批過程中可能會對其作出修訂。

美國與肯尼亞於2020年7月正式展開談判，可能達成美國與撒哈拉以南非洲國家的首項自貿協定，成為新範例，取代在《非洲增長與機會法》(AGOA)下美國單方面提供予撒哈拉以南非洲國家的優惠。到2025年，AGOA將會屆滿。由於勞工、環境、貨幣和其他問題，在TPA到期之前，美國與肯尼亞的談判在短時間內完成的機會不大。

其他正與美國商討自貿協定的國家有菲律賓、巴西和印度。可是，這些大型貿易夥伴與美國的貿易政策關係複雜，預料拜登政府至少在執政頭兩年不會恢復談判。

有些評論員建議，美國應重新加入《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)（現稱《跨太平洋夥伴全面進展協定》(CPTPP)），以制衡中國的影響力，佰但此舉須重新談判。若發生這種情況，預料拜登政府將爭取對現行協定作出修訂，納入與《美墨加協定》(USMCA)類似的一些條款，包括更健全的勞工和環境紀律。對此，白宮新聞秘書普薩基表示：「拜登總統明白TPP並不完美，並認為我們應使其變得更強更佳。然而，此時此刻，我們與他在經濟方面的關注點是，竭盡所能，促進工人家庭和美國中產階級的發展。因此，這將是他未來幾個月的重點。」這一聲明再次表明，近期(1至2年)的重點將是國內問題，而不是自貿協定。

拜登還表示：「USMCA比北美自由貿易協定(NAFTA)更好」。像許多民主黨人一樣，他支持通過USMCA，因為該協定新增一些勞工和環境保護條款，並收緊產地來源(原產地)規則。儘管副總統賀錦麗曾投票反對USMCA，並說：「 USMCA沒有應對氣候變化問題，無法應付當前危機」，不過預料拜登會支持USMCA的執法行動。

一些專家建議，利用USMCA作為已簽訂自貿協定的西半球國家的對接協議，藉此建立一個可與《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)和CPTPP相媲美的新西半球貿易集團。RCEP是一項自貿協定，成員包括澳洲、文萊、柬埔寨、印尼、日本、老撾、中國內地、馬來西亞、緬甸、新西蘭、菲律賓、新加坡、韓國、泰國和越南。這樣一個新西半球貿易集團可解決拜登政府關注的問題，例如中美和南美各國的移民和就業問題，並對RCEP和CPTPP起制衡作用，以應對近岸外判舉措和中國在西半球日益增長的影響力。

​​​​​​​重新啟動還是空想？

拜登政府多位官員一再表示，支持與盟友合作，並呼籲加大力度，促進多邊協調。例如，在與世貿組織有關的更廣泛問題上，拜登政府完全贊同建設性地參與該組織的改革。在韓國提名的候選人退出後，由尼日利亞提名的候選人、曾在美國接受教育的經濟學家伊韋阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)，雖然其任命曾被特朗普政府反對，終於正式獲通過出掌世貿組織。預料拜登政府也會參與世貿重大的改革問題。

當被問及採用諸如建立數碼自由貿易區之類的策略來對抗中國內地的數碼威權主義時，美國國務卿布林肯說：「我認為一切事情都應該擺在桌面上，可能需要多個步驟才能到達目的地。首先，以適當的形式將有關國家，即數碼民主國家聚集在一起，我認為應該這樣開始。我無意將面臨的挑戰淡化；在如何使用技術等眾多重大問題上，民主國家之間顯然存在分歧。我們有工作要做，使大家的集體住宅井井有條。你可以從那裡開始，而且你提到的一些更廣泛的想法，可能就是可以落實並努力實現的想法。」

美國國會方面，須考慮的主要貿易問題包括《雜項關稅法》和普惠制等將於近期到期的計劃。前者對某些進口量較低的無爭議產品提供免關稅待遇，而後者則對源自發展中國家的某些產品提供免關稅待遇。至於兩者如何延長，美國國會曾討論幾種版本，而普惠制與《雜項關稅法》計劃不同，過往延長時會具追溯力，退還到期後已繳納的關稅。

有關方面已提出多項改革建議，包括應對性別權利和環境問題，及/或免除較大型受益人的條款。其他建議包括擴大產品覆蓋範圍，包括紡織品、服裝和鞋類，到目前為止，這些產品基本上被排除在普惠制之外。這些優惠可以提供給最不發達國家的受益人，也可以提供給所有受益人。無論普惠制延伸多久，均須解決這些問題。

另一可能引起關注的問題是，為更好地應對新冠肺炎疫情，美國對進口個人防護裝備採取更具針對性的關稅減免措施，而美國國會議員已要求國際貿易委員會對這些產品的生產和貿易進行研究。同時，如前所述，美國政府若要談判任何範圍更廣的自貿協定，將取決於TPA能否延長。然而，即使總統與控制參眾兩院的政黨同屬一個政黨，美國國會也經常推遲延長該計劃。TPA可以視作美國國會對執行貿易政策的權力所自願作出的減損。

雖然多項針對「維吾爾人強迫勞工」問題的議案已在美國國會提出，可是美國國會兩院與政府要就其細節達成協議，應不會如預期般快速或簡單。除普惠制外，與貿易有關的環境法案也可能會在國會提出，尤其是拜登政府感興趣者。有些問題對拜登政府來說是全新的，其他眾多問題則只是換個角度來看罷了，而那些一直留意貿易政策的人士應該對很多問題都甚為熟悉。一如既往，貿易政策唯一的明朗因素，就是不明朗因素持續存在。