拜登政府將如何實施經濟制裁和出口管制：新曙光？

過去4年，特朗普政府單方面實施眾多前所未有的經濟制裁和出口管制，除了伊朗、朝鮮、敘利亞和古巴等傳統對手外，還針對若干重要貿易夥伴。

美國總統快將新舊交替，拜登政府可能會改變外交政策目標，此舉或會重塑美國在經濟制裁和出口管制法規方面的運用及執行，其影響將一直延續到2025年。

美國世強律師事務所(Steptoe & Johnson LLP)香港合夥人Ali Burney最近接受香港貿發局助理首席經濟師(環球市場研究團隊)陳永健專訪，就美國在政策和監管措施方面可能出現的改變分享他的看法。

陳：拜登政府將如何把經濟制裁和出口管制整合到其外交政策內？新任命的官員會否繼續執行特朗普政府的現行政策？是否會出現新方向？回到奧巴馬時代的政策？

Burney：在美國首都華盛頓，一般的看法是拜登政府將繼續運用單方面制裁和出口管制作為外交政策的工具之一，不過亦會加大力度，推動多邊協調。特朗普的單方面極限施壓行動未能取得具體成果，即是說沒有發生政權更迭，或被制裁國家或政府的行為沒有出現重大改變。這方面成效不彰，可見美國有必要重新採用多邊方針，而此舉歷來在實現預期目標上更為成功。

陳：對中國內地和香港來說，一個重大問題是拜登政府的對華政策會否改變及如何改變。你對此有何高見？

Burney：在美國國會，民主及共和兩黨議員廣泛支持在貿易、投資、技術和人權等一系列問題上對中國「強硬」。雖然拜登政府應不會採用與特朗普相同的方式來運用關稅和其他貿易壁壘，不過預料會根據《香港自治法》(HKAA)和《維吾爾人權政策法》(Uyghur Human Rights Policy Act)等法例，繼續就涉及香港和新疆的事宜實施制裁和出口管制政策[1]。我們還預料，新一屆政府將假托「外交政策」理由，對付中國內地公司，將其加入實體清單，而這種做法的始作俑者是特朗普政府。

除香港和新疆問題外，拜登政府還可能增加運用制裁和出口管制等措施，在南海相關問題上對抗中國。例如，拜登政府可以使用實體清單，繼續對付從事南海項目的中國公司。我們注意到，有可能在國務院、財政部和商務部擔任重要職務的候選人均主張增加使用制裁和出口管制等措施，作為對中國施加影響力的手段。

投資管制方面，我們估計，拜登政府不會撤銷第13959號行政命令，該命令禁止美國人購買某些所謂「中共軍事企業」公開交易的證券。此外，美國國會最近通過《外國公司問責法案》(HFCAA)，當中有關部分規定，某些在美國證券交易所上市的中國公司，若上市公司會計監督委員會(PCAOB)無法審核其主要核數師的工作文件，則要證明他們不屬「外國政府」擁有或受其控制。此外，如果該委員會連續3年無法審核該發行人的主要核數師，美國證券交易委員會應禁止其證券在美國交易所交易。預料特朗普在卸任前會簽署該法案。

陳：伊朗是另一大問題。拜登曾表示，在某些情況下他會考慮重新加入《聯合全面行動計劃》(JCPOA)。該行動計劃若恢復，將如何影響美國對伊朗的制裁？這對伊朗在亞洲的貿易夥伴尤其是中國內地和香港又有何意義？

Burney：總統當選人拜登曾表示：「如果伊朗恢復嚴格遵守核協議，美國將重新加入《行動計劃》，作為後續談判的起點。」大家或者記得，根據《行動計劃》，美國、歐盟和聯合國均同意取消所有針對伊朗的核相關制裁，以換取伊朗承諾停止核計劃。

實際上，這意味著非美國人可以與伊朗的交易對手進行貿易及交易，只要交易不涉及美國人(包括由非美國人擁有或控制的非美國實體)、源自美國的貨品，或美國金融體系。最重要的是，美國取消對伊朗石油、石油產品和石化產品的二級制裁。這樣一來，伊朗就可以將這些產品銷售到歐洲和亞洲的主要市場，以獲取收入。

伊朗可以運用這些資金從上述市場採購林林總總的商品。特別值得注意的是，亞洲和歐洲公司已開始重新投資伊朗的主要工業項目，尤其是在能源和運輸領域。

美國假如真的重返《行動計劃》，可能會促進伊朗與亞洲的貿易，包括通過香港公司進行的大量貿易。可是，目前仍然有一些重大障礙。

首先，對於任何與伊朗達成的類似奧巴馬時代《行動計劃》的協議，美國國會都持懷疑態度，而且兩黨議員都支持對伊朗實施制裁。因此，國會內對伊朗的鷹派應會試圖通過新的制裁法例，以限制新政府與伊朗達成協議的能力，藉此阻止雙方關係緩和。

其次，伊朗人很清楚《行動計劃》的缺點。即使在《行動計劃》下，伊朗也無法進入國際銀行體系，因為大多數主要的國際銀行都決定對所有伊朗金融機構實行「去風險」(de-risk)措施。伊朗人把銀行體系未能開放視為《行動計劃》的重大不足之處，並會要求其他簽署國提供切實可行的保證。

最後，自2016年以來，世界已發生不少變化，伊朗在海灣地區的阿拉伯鄰國和以色列會向美國施壓，要求伊朗作出更多讓步，尤其是在區內的所謂「惡意活動」，以及永久撤回核計劃，而不是暫時凍結。即使在特朗普退出協議之前，《行動計劃》已有實際缺陷，因此伊朗看來不會願意為同一協議作出更多讓步。

最重要的是，美國總統當選人拜登及其國家安全團隊認為，一旦雙方同意恢復協議，就必須在很短時間內展開新一輪談判，以延長對伊朗生產可用於製造核武器的裂變材料的限制期限，並解決伊朗危害區內鄰國利益的所謂「惡意活動」。

陳：美國會否繼續集中運用馬格尼茨基(Magnitsky)制裁來對付亞太地區涉嫌侵犯人權和貪污的問題？此舉對香港的對外投資者和房地產發展商有何影響？

Burney：在第13818號行政命令下實施的馬格尼茨基制裁(即根據《全球馬格尼茨基人權問責法》) (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act)實施制裁，授權美國外國資產管制辦公室將侵犯人權的非美國人，或者貪污的政府官員，指定為「特別指定國民」(SDN)。該辦公室已運用上述行政明令來對付在新疆的中國國有企業(例如新疆生產建設兵團)和在柬埔寨的中國國有企業(例如優聯發展集團)。根據第13818號行政命令，外國資產管制辦公室不需要有司法管轄權依據，以對從事可制裁活動的非美國人實施制裁，因此我們預料拜登政府會繼續依靠這項權力，對付那些不納入《海外反腐敗法》(FCPA)或美國刑事反洗錢法等其他法例的執法範圍內的有關人士。

在亞洲以外地區，外國資產管制辦公室還可運用第13818號行政命令來對付在非洲的貪腐活動，特別是與採掘業有關者。拜登政府可以運用該行政命令來對付在非洲經營並參與「一帶一路」項目的中國國有企業，只要他們支持貪污的政府官員就會受制裁。該辦公室也可以針對直接地或作為資金渠道間接地便利貪腐活動的香港公司。

除根據第13818號行政命令實施的馬格尼茨基制裁之外，外國資產管制辦公室最近在委內瑞拉相關制裁措施(第13692號行政命令)下指定中國電子進出口有限公司為受制裁實體。美國財政部的新聞稿指出，該辦公室是因該中國公司「支持不合法的馬杜羅政權破壞委內瑞拉民主，包括限制互聯網服務，並對政治反對派從事數碼監控和網絡行動」而作出這項制裁行動。新聞稿還表示：「包括中國電子進出口有限公司在內的中國科技企業，通過開發並出口可監控、審查及監視公民在互聯網上活動的工具，持續挑戰自由和公開透明等民主價值觀。」

美國的伊朗和敘利亞制裁計劃也包含類似的制裁權力，而中國公司亦有向伊朗和敘利亞的電訊公司提供互聯網監控和合法攔截功能。有一點很重要，就是大家應密切留意美國新一屆政府會如何運用這些工具來推動人權和民主等美國外交政策的傳統目標。

陳：拜登政府會否修改美國其他主要制裁計劃(例如古巴、俄羅斯、朝鮮、敘利亞和委內瑞拉)？

Burney：我們估計，美國的俄羅斯、朝鮮、敘利亞或委內瑞拉制裁計劃近期不會有重大改變。儘管如此，拜登政府或會恢復奧巴馬時代的和解方針，在制裁古巴方面放寬對旅行和匯款的某些限制。此外，拜登政府可能會恢復一項由來已久的政策，即暫停原告人根據《赫爾姆斯—伯頓法案》(Helms-Burton Act)提起訴訟的權利。該法案針對「販運」古巴政府所沒收財產的人士而訂出訴訟因由。

該法案自1996年通過以來，只有特朗普政府才實施這項規定。鑒於國際上反對《赫爾姆斯—伯頓法案》的治外法權，我們認為拜登政府很可能會尋求再次暫停這項規定。

陳：你估計美國對非美國公司將如何實施制裁和出口管制？哪個行業可能會出現下一個數以十億美元計的法律和解方案？

Burney：我們認為，非美國銀行仍會是美國調查的目標。但是，鑒於主要的國際和地區銀行在制裁合規方面有所改進，應不會再出現過去那樣的巨額罰款。相反，美國當局日益關注商品貿易商和海運業，認為他們是制裁執法的「薄弱環節」。

根據我們的經驗，現時美國各執法部門都留意那些通過不受制裁的第三方與受制裁者或國家間接接觸的公司。我們估計，那些未有對這些高風險交易對手進行盡職調查並且無意中從事有損美國制裁政策目標的活動的公司，將繼續是美國當局針對的目標。美國執法部門除傳統執法工具外，預料還會使用民事資產沒收權力作為對付非美國公司的執法工具。

陳：最後，據你估計，按照《香港自治法》第5(b)條訂於本月底發表的外國金融機構報告在合規方面會有何要求？

Burney：《香港自治法》第5(b)條要求美國財政部向國會提交報告，認定任何明知故犯與美國國務院根據《香港自治法》第5(a)條於2020年10月14日發表的報告中點名的10人之一進行重大交易的外國金融機構。我們估計該報告將在12月中旬發表。

外國金融機構(包括所有在香港的銀行)應仔細審視他們與被第5(a)條報告點名者的接觸情況。不過，《香港自治法》僅針對「重大交易」，並不要求這些金融機構實施完全「去風險」措施。該法案還提出3項準則，即：(i)相關活動將來不大可能再次發生；(ii)有關外國人或外國金融機構已採取「積極的反制措施」去扭轉或以其他方式減輕相關活動；以及(iii)相關活動對中國在《聯合聲明》和《基本法》下對香港的義務沒有「重大且持久的負面影響」。若符合準則，該外國金融機構就可避免被納入美國財政部的報告之中。美國財政部還表示，在將外國金融機構納入報告之前，會先與他們聯繫。

金融機構應精準調校合規行動，以降低進行重大交易的可能性，同時遵守公平對待客戶的原則。香港監管機構對此發表評論時已強調這一點。上述被美國國務院報告點名者大多數亦已被列入「特別指定國民清單」(SDN清單)，因此銀行應確保不要與這些人士進行任何涉及美國金融體系的交易。

必須注意的是，就算一家外國金融機構被納入第5(b)條報告內，《香港自治法》亦沒有規定立即實施制裁。事實上，該法案規定，一家外國金融機構被納入報告內1年後美國當局才須實施制裁。如果一家外國金融機構被納入報告內，則應在這關鍵一年內尋求意見，瞭解如何與美國當局溝通以便能從報告中剔除。

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[1] 總統當選人拜登最近接受《紐約時報》專訪時表示，他不會立即採取行動，取消特朗普對中國內地約一半對美出口所徵收的25%關稅。