美國就新訂的防止強迫勞動法制訂實施策略

由美國國土安全部主持的強迫勞動執法工作組(Forced Labour Enforcement Task Force，簡稱FLETF)根據《防止強迫維吾爾人勞動法》(Uyghur Forced Labour Prevention Act，簡稱UFLPA)的規定，於2022年6月17日公布一份長達68頁的策略，防止進口在中國以強迫勞動開採、生產或製造的貨品。

該策略連同美國海關及邊境保護局(CBP)於2022年6月13日發出的作業指引，建立起一個執法框架，以便美國政府從2022年6月21日起全面實施上述法例。

根據《防止強迫維吾爾人勞動法》，該策略包括：

• 全面評估進口貨品在中國以強迫勞動開採、生產或製造的風險，所涉問題包括供應鏈缺乏能見度、第三國或第三省製造工序、故意轉運和規避，以及中國各種妨礙美國進行強迫勞動執法的政策及做法等；
  
  
• 評估及說明各項勞工計劃和強迫勞動執法工作組執法計劃，以及日後用於認定更多與這些勞工計劃有關實體的計劃；《防止強迫維吾爾人勞動法》規定的清單(包括《防止強迫維吾爾人勞動法》實體清單)；以及「優先執法」產業，即服裝、棉花和棉製品、矽(或稱硅)基產品(包括多晶矽)、番茄及下游產品等；
  
  
  • 在新疆維吾爾自治區全部或部分以強迫勞動開採、生產或製造任何貨品、用具、物品和商品的實體(包括10個已列入清單的實體)；
    
    
  • 與新疆政府合作招聘、運載、移送、收留或接收強迫勞工或維吾爾人、哈薩克人、吉爾吉斯人或其他新疆以外地區受迫害群體的成員的實體(包括10個已列入清單的實體)；
    
    
  • 全部或部分由此類實體開採、生產或製造的產品(包括19個已列入清單的實體，以及以下產品描述：服裝、紡織品、棉花、加工棉花、棉製品、電腦零件、電子產品、美髮產品、矽基產品、多晶矽[包括太陽能級多晶矽]、軌道交通設備，以及手持設備、汽車和其他類似產品的觸控屏)；以及
    
    
  • 為扶貧項目、結對幫扶項目或其他使用強迫勞動的政府勞工計劃，從新疆維吾爾自治區或與新疆維吾爾自治區政府或新疆生產建設兵團合作的人員採購材料的設施和實體，包括新疆生產建設兵團(包括11個已列入清單的設施/實體)。
    
    
• 有關準確識別並追溯受影響貨品的行動、舉措、工具和技術建議，包括評估新的供應鏈溯源技術，並加強在貨品識別和溯源方面的跨政府部門合作；
  
  
• 說明海關及邊境保護局計劃如何加強運用其法定權力和工具，以防止違反《1930年關稅法》(美國法典第19卷第1307節)第307條的貨品進入美國口岸，包括可能作出的監管修訂、向進口商提供清晰指引，以及更一致地實施可入境裁定程序；
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• 說明其他用以確保以強迫勞動製成的貨品不會進入美國口岸的資源；
  
  
• 為進口商提供指引，包括盡職調查、有效的供應鏈溯源和供應鏈管理措施，以確保進口商不會從中國特別是新疆維吾爾自治區進口任何全部或部分以強迫勞動開採、生產或製造的貨品，並訂明證據要求；以及
  
  
• 與合適的非政府組織和私營部門實體進行協調和合作的計劃。

盡職調查、供應鏈溯源和供應鏈管理

《防止強迫維吾爾人勞動法》要求強迫勞動執法工作組就以下事宜向進口商發出指引：(1)盡職調查、有效的供應鏈溯源和供應鏈管理措施，以確保進口商不會從中國特別是新疆維吾爾自治區進口任何受影響的貨品；(2)證明原產於中國的貨品不受《防止強迫維吾爾人勞動法》規管的證據類型、性質和範圍，即進口貨品及其物料完全來自新疆以外地區，而且與《防止強迫維吾爾人勞動法》實體清單無關；(3)證明原產於中國的貨品並非全部或部分以強迫勞動開採、生產或製造的證據類型、性質和範圍。

盡職調查

為推翻「可反駁的推定」(rebuttable presumption)，進口商必須進行盡職調查，包括評估、預防和降低進口到美國的貨品在生產過程中的強迫勞動風險。雖然盡職調查系統可能因行業而異，但任何行業的有效系統都應包含美國勞工部發出的全球供應鏈勞工合規指引—《合規鏈》(Comply Chain)所詳列的要素，其中有以下幾項：

• 讓持份者和合作夥伴一起參與
  
  
• 評估風險和影響
  
  
• 制訂行為守則
  
  
• 跨供應鏈溝通和培訓
  
  
• 監控合規情況
  
  
• 補救違規情況
  
  
• 獨立審核
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• 報告績效和參與情況

供應鏈溯源

供應鏈溯源的第一步是「圖析」(mapping)整個供應鏈。其中，公司或第三方要收集供應鏈上所有供應商的資料，且應溯源至包括用於生產進口貨品或材料的原材料供應商，以及覆蓋供應鏈開端到製成品買家的貨品及材料產銷監管鏈(chain of custody)，以識別供應鏈中最具強迫勞動風險的地方。

現有的供應鏈溯源方法包括身份保護(identity preservation)和隔離(segregation)。身份保護要求每種產品物料與整個供應鏈的其他產品物料或改動分開包裝、處理和溯源。最重要的是，這項方法不允許在供應鏈的任何時點混合任何產品物料。隔離等替代方法則允許摻雜物料，前提是所有批次的物料在摻雜前都已全面溯源，且有文件證明沒有使用強迫勞動。隔離產品在實際放置及文書紀錄上，都必須與其他無法證明不涉強迫勞動的產品分開處理。

進口商應注意，若其進口貨品涉及的物料來自同時有在新疆境內外採購材料的工廠，那麼進口貨品就會有被扣留的風險，原因是這些輸入美國的貨品較難核實是否整個供應鏈都只使用非新疆製的材料，且在整個製造過程中從未被換入或摻雜新疆製的材料。

供應鏈管理措施

作為盡職調查的一部分，有效的供應鏈管理措施包括在簽訂合同前先對潛在供應商進行強制勞動審核；要求在供應商合同中訂明，如果在供應鏈中發現強迫勞動，供應商必須採取措施補救；以及列明不採取補救措施的後果，例如終止合同關係。這些措施還應包括獲准查閱文件或接觸員工和工人，以核實不存在強迫勞動的跡象，包括在招聘階段。

進口商應備有資訊系統，以管理供應鏈管理數據，包括所有圖析，以及風險和影響評估資料，這些資料應定期輸入系統並進行更新。進口商應能夠說明其風險和影響評估資料可如何防止並降低強迫勞動風險。

進口商可以參考《聯合國工商業與人權指導原則》等國際標準、美國政府和非政府組織的出版物和其他資訊，以助實施盡職調查以及有效的供應鏈溯源和供應鏈管理措施，藉此降低供應鏈的強迫勞動風險。

證明法例不適用和合規的證據

海關及邊境保護局負責根據《防止強迫維吾爾人勞動法》裁定是否准予貨品入境。不過，進口商須提供的證據類型、性質和範圍會視乎有關進口的事實及情況而異。以下概述一些一般而言可助作出裁定的證據形式。

證明法例不適用：貨品不屬於《防止強迫維吾爾人勞動法》規管範圍

供應鏈溯源是證明進口貨品不是在新疆開採、生產或製造的一般方法，即進口貨品本身及其物料均完全在新疆以外地區採購，而且與《防止強迫維吾爾人勞動法》實體清單沒有聯繫，因此不受該法例規管。

海關及邊境保護局可能會就特定入境貨品的事實及情況，要求進口商提供證據，證明進口貨品或貨品特定組件的整個供應鏈追溯結果。進口商一旦接獲要求，應能夠追溯海關及邊境保護局所審核貨品的完整供應鏈。文件應包括：

• 進口貨品及其組件的供應鏈詳細說明，包括開採、生產或製造的所有階段，當中涵蓋貨品在第三國的任何開採、製造或加工步驟。進口商應紀錄進口貨品從原材料變成製成品的整個過程，負責製造的實體和地點，包括與進口貨品有關的所有內部製造工序、分裝配作業和外判生產，另外還應說明供應鏈每個階段的參與實體、各實體的角色，以及不同實體之間的關係，例如供應商是否也是製造商。
  
  
• 證明進口貨品各組成部分來源的證據。在可能情況下，進口商應使用唯一標識碼來追溯供應鏈中的原材料和其他物料。若摻雜不同供應商的原材料/物料，則應設有可供審核的過程，證明每種原材料或物料的來源以及控制措施。

DNA溯源或同位素測試可在不追溯供應鏈的情況下認定特定貨品或材料的來源。此類證據若要獲當局考慮，必須證明其可靠性；這些證據必須與所替代證據的相關供應鏈部分有關，且測試結果必須可追溯至海關及邊境保護局正在審核的特定進口貨品。

證明合規：貨品非由強迫勞動製造

進口商若要根據「可反駁的推定」獲得豁免，必須向海關及邊境保護局提出「明確且令人信服的證據，證明貨品、用具、物品或商品並非全部或部分以強迫勞動開採、生產或製造」。

這些證據必須證明貨品不涉及任何強迫勞動的跡象，或情況已得到充分補救。相關跡象包括恐嚇和威脅、欺凌弱者、限制行動、孤立、生活及/或工作環境惡劣，以及工時過長等。

要證明貨品不是以強迫勞動製造，證據包括：

• 整個供應鏈和供應鏈沿線運輸的圖析，包括每個階段涉及的實體；
  
  
• 在進口貨品生產中受「可反駁的推定」影響的實體的全體工人清單，包括：
  
  
  • 每個工作場所如何及向誰支付工資的證據；
    
    
  • 認定每名工人是否來自新疆，以及工人居留身份的證據；
    
    
  • 產量與工人資料紀錄一致的證據，包括：
    
    
    • 每個工種的工人數目、材料或貨物物料的總量、材料或貨物的產出總量；以及
      
      
    • 與工時和貨品每日產量有關的文件。
      
      
• 所有參與產品生產的工人均不是在中國政府、新疆生產建設兵團或《防止強迫維吾爾人勞動法》實體清單上的實體參與下招聘、運載、移送、收留或接收的證據。這些證據應具體說明每個實體所採取的控制措施，以確保所有工人都是自願應聘；
  
  
• 有關每位來自新疆的工人都是自願工作的可靠證據，證明他們沒有受到威嚇或懲罰威脅，包括每位工人均屬於以下情況的可信證據：
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  • 應聘完全出於自願，包括參加招聘會；
    
    
  • 無論過去及現在均非受到政府或實體脅迫才應聘和繼續任職；
    
    
  • 應聘沒有任何強迫勞動的跡象(見策略第II節)，包括拘留、預先拘留或威脅拘留、拘留或威脅拘留家庭成員，或強制將土地轉讓給政府；
    
    
  • 在自願情況下被運載離開新疆，且沒有任何強迫勞動的跡象，包括其離開新疆的過程中受到政府監視，或其行動受到政府控制；
    
    
  • 在自願情況下被移送到實體，且沒有任何強迫勞動的跡象，包括受政府監視；
    
    
  • 在實體的生活和工作環境沒有任何強迫勞動的跡象，包括受政府監視或實體須向政府匯報、被限制行動或強迫參加政治、語言或文化課程等活動；以及
    
    
  • 實體自願接收工人，沒有任何強迫勞動的跡象，包括受政府監視或須向政府匯報。

所有為證明原產於中國的貨品並非全部或部分使用強迫勞動而進行的審核，包括相關證據，都必須解釋其方法，以及如何確定強迫勞動的跡象是否存在，並說明作出該確定所根據的所有證據，以及審核人員如何確定證據的可靠性，從而得出其審核結論。

​​​​​​​未來發展

《防止強迫維吾爾人勞動法》將影響到在任何國家製造並可能含有在新疆生產、開採或種植的物料的貨品。換言之，如果在香港製造的產品含有來自新疆的組件，則該產品受到該法例規管。

香港出口商和製造商應作好準備，協助美國客戶深入瞭解其供應鏈和物流安排。根據經驗，瞭解貨品的來源，並為每批貨物取得不涉及強迫勞動的證據，對於獲准進入美國市場至關重要。

根據《防止強迫維吾爾人勞動法》，強迫勞動執法工作組將與合適的非政府組織和私營部門實體協調和合作，每年更新該法例的實施策略，同時計劃每年數度更新該法例的實體清單。因此，港商應制訂長期的風險防範計劃，確保持續合規，而與美國買家的業務往來也不會受阻。