浅析十四五规划：主要政策方向

2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划》)。作为规划未来5年，甚至15年中国国民经济和社会发展的政策文件，《十四五规划》对有意瞭解中国发展及于中国内地营商的港商而言，自然格外重要。为了让港商更加深入瞭解《十四五规划》带来的商机，贸发局经贸研究大中华研究团队筹划了「浅析十四五规划」系列。系列分为4部分：1) 主要政策方向、2)科研及产业政策、3)交通、物流及区域发展，以及4)营商环境及对外开放，希望藉此协助港商构建政策预期，从而作出精准部署，捕捉市场商机。

2035年远景目标

《十四五规划》提出的目标与过往规划最大的分别，在于《十四五规划》加入了规划期达15年的2035年远景目标。中共中央总书记、国家主席习近平指出，在制订十四五时期目标时同时制订2035年远景目标，能够协助政府提出一批具有标志性的重大战略，实施具前瞻性、全域性、基础性和针对性的重大举措，以及统筹重要领域的接续改革¹。2035年远景目标在《十四五规划》中的表达方式以定性表述为主，但也蕴含一些定量指标。主要目标包括：

从主要目标来看，中国政府未来15年在经济及社会建设方面将循以下4个方向迈进：1) 促进科研创新、2) 推动绿色发展、3)构建现代及开放的经济体系、4)总体经济稳定平衡发展。虽然2035年远景目标并没有提出太多明确政策举措，但港商也不应忽视其重要性。中央政府发布2035年远景目标，能够提高政策可预期性，协助企业更早筹划未来的营运及投资计划。

十四五时期主要发展目标

相对2035年远景目标，十四五时期主要发展目标的表达方式以定量表述为主。主要目标包括：

在对比十四五及十三五规划的主要发展目标时，焦点难免会落在中国政府首次没有明确提出预期国内生产总值每年增长上。对此，国家发展和改革委员会表示⁴，以「保持在合理区间，各年度视情提出」方式表达，能让社会在推动经济增长的同时，也将注意力放在高质量发展上。同时，也有助抵御国内外环境的各种不确定性。

其实，十四五及十三五规划的主要发展目标的其他差异同样值得港商注意。例如：在《十四五规划》中，服务业增加值比重不再成为主要目标之一 (《十三五规划》中预期2020年服务业增加值比重达56%，2020年服务业增加值比重为54.5%⁵)，取而代之的是「保持制造业比重基本稳定」(3.8.引言)及「形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链」(3.8.2)的表述。这显示，中国政府希望在十四五时期保持国内供应链稳定、全面及强劲，并不希望服务业挤压制造业的发展空间。

另外，粮食及能源综合生产能力作为安全保障的一部分列入《十四五规划》的主要目标，反映中央政府重视粮食及能源安全。港商亦应注意单位国内生产总值能源消耗及二氧化碳排放在《十四五规划》内继续是约束性指标之一，显示政府控制能源消耗及二氧化碳减排力度仍将十分大。

双循环发展格局的发展理念

《十四五规划》明确表示「双循环」发展格局为「以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局」(1.2.1)。双循环发展格局由2个主要部分组成：国内及国际循环。两个循环相互连结，并非独立运作。

《十四五规划》内对构建两个循环的发展方向有仔细描述。对于国内大循环，中国将：

• 坚持深化供给侧结构性改革，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，提升供给体系的韧性和对国内需求的适配性
• 建立扩大内需的有效制度，加快培育完整内需体系，加强需求侧管理，建设强大国内市场
• 坚定不移推进改革，破除制约经济循环的制度障碍，推动生产要素循环流转和生产、分配、流通、消费各环节有机衔接(1.2.3)。

对于国际循环，中国将「坚定不移扩大开放，持续深化要素流动型开放，稳步拓展制度型开放，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场」(1.2.3)。中国政府在管理两个循环时，将通过「强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平」，以「实现国内国际双循环互促共进」(1.2.3) 。

中国政府强调以国内大循环为主体，其实不难理解。在全球新冠肺炎疫情、保护主义盛行等诸多原因影响下，全球经济复苏过程将会十分漫长。根据国际货币基金组织2021年4月《世界经济展望》报告，全球经济在经历2020年衰退3.3%后，虽然有望在2021年及2022年分别增长6.0%及4.4%，但全球经济体仍存在强弱差距扩大、不确定性因素仍多等问题。因此中国致力通过提振最终消费支出及资本形成总额⁶强化国内大循环，有助国内经济稳定增长。

而且，近年来中国经济发展的格局已经转变。近年货物进出口总额占国内生产总值百分比呈现渐次下跌趋势，由2006年的64.2%下跌至2020年的31.6%，比率是自2000以来最低。这显示近年中国已经改变出口导向型的经济结构，国内消费和投资有力与对外贸易共同拉动经济增长。通过强化国内大循环对冲国际经贸环境不明朗因素，以确保国内经济稳定增长是可行之举。

港商也需注意，中共中央总书记、国家主席习近平在《把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局》文章中指出，双循环发展格局不是主张在对外开放上进行大幅度收缩，也不是过度刺激消费，更不是开始通过盲目借贷扩大投资进行高能耗、高排放的项目。按照《十四五规划》，中国政府在推动双循环发展格局时将重视创新及市场改革，目的是孕育国内经济发展的新动力及提升经济运作的流畅度。

注：以上比重以人民币计算

资料来源：《中国统计年鉴2020》、《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》

5个主要政策方向

要孕育国内经济发展的新动力及提升经济运作的流畅度，中国政府主要会在5个方向入手：科研创新、市场改革、绿色发展、人力资源及社会平衡发展。以下是《十四五规划》内5个政策方向的一些主要政策及分析：

科研创新

相对《十三五规划》设立研究与试验发展经费投入强度于2020年达国内生产总值2.5%的预期性目标，《十四五规划》以「每年全社会研发经费投入增长7%，投入强度力争高于十三五时期实际」方式表述，同时加入「基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上」的要求。基础研究指对基础科学理论的探索，2019年基础研究占中国科研经费支出6.0%⁷。在增加全社会研发经费投入的同时聚焦基础研究，能让中国科学发展在从理论到实践全方面拥有更强的实力。

市场改革

近年中国政府积极进行市场体系改革，目的是减少市场上的各种壁垒，提高市场效率，推动中国经济在开放中持续进步。《十四五规划》表明中国政府将继续深化市场改革。《十四五规划》加入一些近年推出的新政策，例如建立高效的市场主体退出制度及建立健全企业破产和自然人破产制度。深圳是个人破产制度的试点，中国内地第一部个人破产立法《深圳经济特区个人破产条例》已于2021年3月1日实施。

绿色发展

2020年中国政府正式宣布中国将力争2030年实现碳达峰，2060年前实现碳中和。对于一个因工业发展能源消费量仍持续上升，2019年煤炭占能源消费总量57.7%的国家而言，这个目标并非易事。从2015至2019年，煤炭、石油及天然气以外的能源占能源消费总量由12.0%上升至15.3%。于2025年将非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右，表示中国将以前所未有的速度推动非化石能源发电。这政策方向预示绿色产品和服务，如：绿色制造和绿色金融，将大有发展空间。

人力资源

2021年5月发布的第7次全国人口普查结果显示，中国2010至2020年人口年均增长率为0.53%，比2000-2010年0.57%人口年均增长率下降0.04个百分点，60岁以上人口占总人口18.7%。国家统计局表示，人口老龄化现已成为中国的基本国情。为了保持人力资源的数量及竞争力，中国政府会通过优化从育儿和产假的各种制度，为父母生育提供更大诱因的同时，致力提高新一代劳动力的质素(2021年5月31日中共中央政治局会议决定，中国将实施一对夫妻可以生育3个子女政策)。中国政府对于延迟法定退休年龄方面传递了积极的讯号，但态度谨慎。

社会平衡发展

早于2017年，中国政府已强调发展不平衡不充分的问题⁸。十四五时期政府会通过反垄断和反不正当竞争执法、改革税制、放宽落户限制、强调区域协调发展等方式促进社会平衡发展。2035年远景目标中提及中等收入群体需要显著扩大，中等收入群体数量上升，表示消费者对优质消费品及服务的需求将持续上升；各区域平衡发展也表示港商营运及投资地点的选择将会增多。

粤港澳大湾区建设和香港定位

2019年发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，建设粤港澳大湾区须「为全国推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、构建开放型经济新体制提供支撑」。《十四五规划》有关粤港澳大湾区建设的政策方向仍循以上思路推进。《规划》指出，京津冀、长三角及粤港澳大湾区将「提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队」(9.30.2)。

高质量发展离不开优越的产业设施及各种基础建设，因此，十四五时期粤港澳大湾区将「加强粤港澳产学研协同发展，完善广深港、广珠澳科技创新走廊和深港河套、粤澳横琴科技创新极点『两廊两点』架构体系，推进综合性国家科学中心建设，便利创新要素跨境流动」，也会「加快城际铁路建设，统筹港口和机场功能布局，优化航运和航空资源配置」(9.31.3)。

在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，香港作为4个核心城市之一，是区内的国际金融、航运、贸易中心和航空枢纽。《十四五规划》中提出不少支持香港的政策，为香港巩固地区枢纽地位提供助力。相关政策包括：

香港服务贸易近年稳定增长，2010-2019年服务贸易总额年均增长2.3%，服务输出净额年均增长8.5%⁹。无论是创新科技研发和技术转让、知识产权贸易，或是文化艺术交流，均须运用香港估值、法律、专业顾问、旅游、金融、资讯科技等一系列服务。更重要的是，相关服务不单会是香港向内地机构或企业单向输出服务，香港更将会能够参与国家包括「一带一路」倡议在内的一系列全面开放和现代化经济体系建设。由此，香港将比以往有更多机会深度融入全球供应链及价值链中，香港服务业向高端高增值方向发展的前景将更明朗。

小结：对港商的启示

《十四五规划》是以问题导向的。就如《规划》第一篇所说，虽然中国在十三五时期取得不少发展成果，不少国内外的挑战和问题仍然存在，例如：世界经济陷入低迷期、经济全球化遭遇逆流、中国内部发展不平衡不充分问题仍然突出、创新能力不适应高质量发展要求、城乡区域发展和收入分配差距较大等(1.1.2)。《十四五规划》所提出的发展思路和政策，是以应对和解决这些问题作为出发点的。港商在研读《十四五规划》时，除了从字面上研究中国内地未来的市场机遇外，理解中国政府制订政策的出发点将有助企业构建更准确的政策预期及业务部署。

备受市场注目的双循环发展格局，也不只是单纯地扩大或缩小进出口的策略，而是可以说是中国政府对中国国内及国际供应链的全面审视和升级，以达到促进国内经济稳定增长的目的。因此，在领略中国政府提出双循环发展格局的意涵时，除了深入研究物流、交通、市场改革、对外开放等领域的政策外，也可以关注科研创新、绿色发展、人力资源及社会平衡发展对未来中国供应链和价值链的影响。

香港早已成为世界发达经济体之一，在中国政府提出2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标下，香港将会有更多机会向国家提供一个发达国家所需的服务和经验，深度参与国家经济发展的空间也将会更大。香港的科研实力备受世界认可，在粤港澳大湾区稳步发展的背景下，香港的科研机构及企业有望从内地获得更多的支持及更大的发展空间。香港作为国际金融、航运、贸易中心和航空枢纽，也有望在国家推动双循环发展格局中巩固国际地位。香港中小企一直以来深谙国际营商之道，对创新、绿色发展、灵活运用人力资源等方面有不少理解。只要港商能够在内地的业务中展现这些思维，定能在十四五时期的中国内地市场大放异彩。

¹ 资料来源：习近平《关于〈中共中央关于制订国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉的说明》，2020年11月。

² 联合国、国际货币基金组织及世界银行等国际性组织有各自经济体分类方法，现时并没有对于「发达国家」水平的统一定义。

³ 有关数字经济核心产业的分类，可参阅国家统计局于2021年5月发布的《数字经济及其核心产业统计分类(2021)》(国家统计局令第33号)。

⁴ 资料来源：国务院新闻办公室2021年3月8日新闻发布会

⁵ 资料来源：国家统计局《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，2021年2月。

⁶ 根据《中国统计年鉴2020》的定义，最终消费支出包括居民消费支出和政府消费支出，资本形成总额包括固定资本形成总额和存货变动两部分。

⁷ 资料来源：《中国统计年鉴2020》。在此文中，如非另有指明，数据资料均来自《中国统计年鉴2020》。

⁸ 资料来源：习近平《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017年10月。

⁹ 政府统计处《2019 年香港服务贸易统计》，2021年2月。