抗疫传承：中美贸易战何去何从？

新冠肺炎疫情和它带来的冲击，势将对中美贸易和经济关系造成深远影响。无党派倾向的美国国会研究处(CRS)在2020年5月8日发表报告，指出这场疫情可能是「改变世界的事件，对国际安全环境和美国在世界的角色会产生长远而持久的影响」。不过，也有些人认为疫情产生的后果没有那么严重。

疫情对中美关系可能带来的影响

大部分专家认为，今年世界经济将严重衰退，大多数发达和发展中经济体都会出现类似陷入萧条的倒退。中国和少数国家可能在今年结束时录得正增长，不过增速会大大降低，而美国则面临许多不明朗因素，尤其是重启经济的步伐如何，以及未来若有感染浪潮，会否进一步导致局部或全面封锁。在这背景下，预料美国经济增长将下降6%。

受疫情影响，经济全球化步伐在多大程度上会减慢、停止甚或逆转，目前尚待观察，不过预料美国和许多国家将降低对进口关键产品和物料的依赖，首先从抗击病毒所需的医疗用品、个人防护设备、药物及药物成份开始。

当前的卫生危机和经济动荡，暴露了全球相互依存的风险和全球供应链的脆弱性。国际社会应对这次疫情的措施杂乱无章，互不协调，其中一些国家对关键医疗用品出口设置新的限制。要求全球供应链多元化的呼声日高，有些人认为制造业应回归美国本土或近岸，至少是北美洲或拉丁美洲，并且大大减少对中国制造实力的依赖。

第一阶段贸易协议：落实还是不落实

2020年1月15日，美国与中国签署第一阶段贸易协议。据此，美国暂停上调部分关税，又把其他关税回复到原来水平，以换取美方所说的「中国对经贸体制进行结构性改革和其他改变」。根据协议，美国同意从2020年2月14日起，对第4A份清单的从中国进口货物所加征的301条款关税，由15%降低至7.5%。此外，美国暂时不会对第4B份清单货物加征301条款关税，而第1、第2和第3份清单的额外关税则保持在25%。

美国作出的其他重要承诺，包括批准自4月15日起从中国进口5种商业生产的新鲜柑橘类水果，即柚子、南丰蜜桔、椪柑、甜橙和温州蜜柑，自3月12日起从中国进口鲜枣，以及自3月27日起扩大并修订对从中国进口新鲜香梨的植物检疫要求。

同样，中国在许多领域作出重大承诺，包括知识产权、食品和农产品贸易、技术转让、金融服务、宏观经济政策、汇率问题和透明度，以及双边争端解决等。中国还同意今明两年内，在2017年基数之上，扩大自美进口货物和服务不少于2,000亿美元。这个目标将按照以下参数实现：

• 扩大从美国进口特定制成品，即工业机械、电动设备和机械、药物、飞机、车辆、光学和医疗仪器、钢铁，以及其他制成品，2020年不少于329亿美元，2021年不少于448亿美元；
• 扩大从美国进口特定农产品，如榨油用种子、肉类、谷物、棉花、其他农产品和水海产品，2020年不少于125亿美元，2021年不少于195亿美元；
• 扩大从美国进口特定能源产品，即液化天然气、原油、石化产品和煤炭，2020年不少于185亿美元，2021年不少于339亿美元；
• 扩大从美国进口特定服务，即知识产权、商务旅行和旅游、金融服务和保险，以及云端和相关服务，2020年不少于128亿美元，2021年不少于251亿美元。

值得注意的是，美国农业部和美国贸易代表办公室于2020年2月下旬表示，中国已如期采取多项行动，以开始落实第一阶段贸易协议中与农业有关的承诺。当时，有人担心疫情可能会阻碍这个进程，但美方的声明表明，到那时为止，并无出现这种情况。然而，鉴于疫情引起严重的经济危机，美方自此更加忧虑中国有否能力履行采购承诺。双方原应在第一阶段协议签署后就开始第二阶段谈判，并在必要时就第三阶段协议磋商，现在这些期望恐怕落空。

自第一阶段协议签署以来，特朗普政府遵守承诺，将中国产品的301条款关税冻结在现有水平，而且不对第4B份清单货物加征关税，继续将部分产品排除在关税之外，以及延续一系列产品已获得的豁免待遇。与此同时，美国政府将疫情归咎于中国，并继续采取直接或间接针对北京的限制措施。

美国当局还继续采取严厉行动，对付被视为通过第三国转运，以规避反倾销及/或反补贴税的中国进口产品，包括据称通过越南转运的不锈钢平板轧材及对接焊缝钢管，以及据称通过印度转运的黄原胶和钢丝衣架。

同时，美国工业及安全局于5月15日宣布，关于批准向华为技术有限公司及其在实体清单上的114家非美国附属公司出口某些产品的临时通用许可证，其效期延长90天，直到8月13日。不过，该局警告，许可证所批准的活动可能在8月13日之后修改，甚至取消。该局补充说，依赖临时通用许可证授权的公司和个人应开始准备，以确定许可证取消所带来的影响。

由于新冠肺炎疫情，最近几周中美贸易摩擦加剧。特朗普把疫情及随之而来的经济危机归咎于中国。他在霍士商业频道(Fox Business Network)于5月14日播出的专访中指出，美国「可能切断与中国的整体关系」，并谈及美国对北京处理疫情的手法进行惩罚的方法。正在考虑的选择之一是迫使中国公司遵守美国会计准则才能在美国证券交易所上市，不过，特朗普也谨慎地说，如果美国实施更严格的要求，中国公司可能转往伦敦或香港证券交易所。

白宫贸易顾问纳瓦罗在最近几周也批评中国，他在5月11日接受CNBC采访时表示，「中国必须找数」，而「这不是惩罚他们的问题，是追究中国责任的问题」。

尽管特朗普不时发表火爆的言论，不过第一阶段协议和第二阶段谈判的最终命运仍未确定。5月11日，中国《环球时报》英文版发表的一篇文章指出，鉴于美国总统特朗普炒作反华，以掩盖他在疫情处理上的错误，接近贸易谈判的顾问建议中国官员重提贸易协议作废的可能性，并谈判一份新的协议，使天秤进一步向中方倾斜。

据Inside US Trade报道，5月8日，美国贸易代表莱特希泽和财政部长努钦与中国副总理刘鹤通话后，宣称「仍预期北京会遵守协议的所有条款」，但之后仅数小时，特朗普总统却表示，对于第一阶段协议是否应落实感到「难以抉择」。此外，Inside US Trade于5月12日的一篇报道引述白宫发言人麦肯内尼的话说，重新谈判协议「绝不可能」，而中国外交部发言人赵立坚则表示，双方应「共同落实好协议。」

5月12日，中国公布第二批对美国加征25%关税商品的第二次排除清单，这是对美国友好的明显信号。排除措施于2020年5月19日至2021年5月18日生效，适用于79种产品，包括稀土金属矿、飞机雷达设备、半导体零部件、医用消毒剂，各种贵金属，以及化学品和石化产品。

与此同时，美国有人质疑即使第一阶段协议仍然有效，北京能否履行采购承诺。中美经济与安全审查委员会在4月21日发表题为《中国新冠肺炎疫情的串联经济影响》的报告中指出，虽然华盛顿和北京的官员表示，将继续如期落实第一阶段协议，不过「疫情对美国出口商和中国消费者需求的影响，增加了落实工作被打乱的可能性。」该委员会补充说，虽然第一阶段协议没有具体提及不可抗力豁免，但是其中包含一项条款，「如因自然灾害或其他不可预料情况」无法及时履约，允许双方磋商。该委员会同时指出，中国国际贸易促进委员会在2月份首3周共发出3,325份不可抗力事实性证明，涉及金额385亿美元，「在疫情爆发后免除出口商履行合同责任」。

同样，荣鼎集团(Rhodium Group)创办人Daniel Rosen和澳洲前总理陆克文在4月15日《南华早报》发表的文章中指出，由于许多企业曾经停业以遏制疫情，私营部门正努力恢复增长势头，中国的高债务水平正在提高，国内生产总值(GDP)有可能收缩，使消费减少到某个程度，以致北京几乎无法按照第一阶段协议履行其采购承诺。

美国国会关注

许多美国国会议员还就中国对疫情的处理手法表示强烈关注，包括中国当局对运往美国的医疗用品和个人防护设备的出口限制。其他议员则促请在对中国采取限制措施时审慎行事，因为那些措施可能无意中损害美国公司。

如下表所示，自1月下旬以来，共有30多项直接或间接针对中国的法案在美国国会提出。其中一些法案试图解决较传统的问题，例如中国在美国的投资或华为在美国电信业的参与情况，而较近的法案则倾向聚焦于与疫情相关的问题上，例如北京被指对疫情处理不当，以及减少美国制药和医疗用品供应链对中国的依赖。

截至5月15日为止，以上法案当中，只有H.R. 5932及S. 3744两项已获众议院或参议院通过。其中，H.R. 5932要求财政部部长向各家国际金融机构的美国执行董事发出指示，表明就中国政府透过国际金融机构向机构成员国提供融资而言，华府的政策立场是要求增加透明度，与巴黎俱乐部(Paris Club)的规例和原则相符[1]。

S. 3744方面，其内容包括要求总统向国会多个委员会提交报告，明确指出哪些外国人士，包括任何内地政府官员，须为新疆维吾尔族自治区的维吾尔族、哈萨克裔、吉尔吉斯裔、其他穆斯林少数族裔或其他人士所受的酷刑、不人道对待或任何其他针对性行为负责。总统须对报告载述的人士实施若干制裁，包括冻结资产、拒发美国签证及禁止入境。

美国国会议员也关注中国对输往美国的医疗用品及个人防护装备实施出口限制。近30名民主及共和两党议员于4月20日去信中国驻美大使崔天凯，表示极度关注中国当局自3月31日起对新冠肺炎试剂及其他医疗物资实施的广泛限制，认为措施看来造成了意料之外的影响，令重要及优质医疗用品无法及时运抵美国。

议员希望北京政府与美国国务院及其他部门协商，考虑为可合法于美国分销的产品提供豁免，毋须遵守中国国家药品监督管理局的注册规定；让这些产品自动获取该局认证；或因应当前的紧急情况适度加快产品检查程序。

同时，6名共和党参议员于5月6日去信总统特朗普，表示担心商务部的新规例会令美国的半导体公司更难于中国争取客户。他们特别要求特朗普政府落实《2018年出口管制改革法案》时，要依循透明严谨的程序，并与国会的目标保持一致。他们认为，华府推出出口管制前，必须先全盘考虑措施对美国经济构成的影响，并指出该法案也要求增加透明度。

美国国会研究处于4月6日发表报告，列出一些可供国会考虑的选项，以应对疫情持续肆虐，同时防范一些惯常从中国进口的产品出现短缺，包括原材料、工业半制成品，以及消费品。不过，该报告坦言这些选项很可能会加重美国企业的成本及其他负担，并影响医疗物资以外的行业。

该报告举例指，美国国会可以研究有关分散产品供应来源及鼓励商家于美国生产保健物资(可考虑与其他国家合作)的长远利弊。同样，美国公司如在中国设有业务，或倚靠中国生产，在一些诱因下或会把中国业务分散到其他地方，并开始建立新供应链。

此外，该报告称，美国国会也可考虑要求总统运用权力，使用政府收集的企业海外活动数据，以作统计及分析之用。这些企业调查可提供不同资料，例如美国公司在海外(包括中国内地)生产、分销及出口个人防护装备及医疗用品面对的困境等。

重要的是，该报告指出，这些调查可延伸至新冠肺炎疫情以外，覆盖其他或须美国国会留意的行业。调查结果可为美国国会已通过或正研究订立的海外供应链(包括从中国采购)相关法例提供更多资料。

该报告又指，美国国会也应考虑制定其他政策措施，防范中国可能把产品大举输出全球市场，借助出口带动经济复苏。与其待市场受到损害后才采取应对措施，美国国会或可多加注意贸易趋势，留意进口有没有上升迹象，并监察政府可能采取的防卫措施。另外，该报告还表示，在经济下行下，若美国更广泛地放宽向中国货物征收的关税，可能会进一步增加中国工业产能过剩对美国经济构成的威胁。

长远发展

中美两国签署第一阶段贸易协议后，美国向中国实施多项贸易相关措施，限期至5月中。这些措施与特朗普政府的整体贸易策略和行动相符，著力减少对中国内地的经济倚赖，与之切割。事实上，即使新冠肺炎没有爆发，大部分措施估计还是会实施。不过，这次疫情无疑加深了这两大经济体的摩擦，因此预料特朗普政府将针对内地采取更多行动。

中美摩擦的严重程度很有可能将取决于美国经济的下行幅度，以及特朗普在争取连任期间会对中国发动甚么程度的攻势，要后者为疫情及随后的经济危机负责。另一方面，第一阶段协议是特朗普在贸易层面上的一大「胜利」。他会否相信牺牲该协议可提升自己于11月总统大选的胜算？这一点目前仍有待观察。

就此而言，Pew Research Center今年3月的一项调查显示，随著新冠肺炎爆发，美国民众对中国的观感也越来越差。66%受访者表示对中国持负面观感，是该中心于2005年首次问及此问题以来的最高比例，较特朗普政府上台之初上升了近20个百分点。相比之下，只有26%受访者表示对中国持正面观感。另外，72%共和党人对中国内地持负面观感，抱此观感的民主党人则为62%。

在今年的美国总统大选中，中国预料将成关键议题。从上述调查结果推断，特朗普和民主党总统候选人拜登都会对华采取强硬立场，令中美经贸关系更添阴霾。目前，两人的竞选团队都已推出选举广告，声称中国要为疫情负责，使中国元素成为选举中一枚重要的棋子。

尽管如此，中美关系在美国总统大选结束后将如何发展，目前仍是未知之数。若特朗普成功连任，估计将更放胆落实其政策，且由于他再没有争取连任的包袱，因此或许会以比现时还要好勇的姿态延续当前路线。如果拜登当选，在现时美国社会对中国内地的观感下，两国或许也很难迅速建立较具建设性的关系，但很多人相信，新总统上台将可为企业提供一个较易预测、政策立场较稳定的营商环境。不过，就2020年而言，随著新冠肺炎发展成前所未见的全球卫生及经济危机，其种种余波意味著无论之后何人胜出，中美两国本已绷紧的关系今年仍会继续波澜重重。

令问题更为复杂的是，美国国会去年通过了《2019年香港人权及民主法案》，以修订管辖香港与美国之间的独特关系的《1992年美国–香港政策法》。随后，美国国务卿于2020年5月27日向国会作证，表示香港已不再于中国政府管治下享有足够自治，因此不应再根据美国法律以1997年7月1日前的形式享有优惠待遇。美国政府的任何后续行动预料均需时落实，部分可行措施包括减少现时为香港提供的特殊待遇，覆盖范围包括出口管制、签证申请及科技转移等。

较长远而言，最极端和不太可能的情况，是美国最终选择在贸易及其他法律问题上把香港和中国内地视作等同，有关的影响可涉及多个领域。其中，香港极有可能会被美国实施更严格的出口管制(尤其是敏感及两用技术)及征收301条款下的额外关税，也有机会就美国的反倾销及反补贴税法例而言被视为非市场经济体，而香港相关方在美国进行任何投资时，也可能受到更严格审查。

中美两国的关系将如何发展？两国今年1月订立的贸易协议又能否相对完好地维持下去？目前来看，两者的变数都越来越大。因此，香港公司应继续分散发展出口市场，探索新的制造基地，以及创新甚至颠覆常规的供应链管理方案，借此完善营运模式，为全球产能反弹做好准备。

[1] 巴黎俱乐部是一个由官方债权人组成的非正式组织，负责为债务国家面对的还款困难，制定协调及可持续的解决方案。巴黎俱乐部的起源可追溯至1956年，当时阿根廷同意在巴黎与其公共债权人会面。此后，巴黎俱乐部已跟90个债务国达成434份协定。