美国制裁俄罗斯的措施

美国最近对俄罗斯实施多项制裁，港商的供应链若从美国延伸至俄国，应密切留意相关措施。俄罗斯早前承认亲俄分离主义分子控制的乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区为独立共和国，随后于2022年2月24日对乌克兰展开军事行动。因此，美国决定对俄罗斯采取广泛的制裁措施，严格限制与俄国政府、实体和个别人士的经济联系。与此同时，美国又指白罗斯(前称白俄罗斯)帮助俄罗斯入侵乌克兰，因而对该国实施制裁。

一般预料，随著战事发展，美国将会采取更多制裁、举措、立法和其他执法行动。以下简述最近一些影响较广泛的制裁措施。

对乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区的贸易、投资和金融制裁

美国于2022年2月21日发布第14065号行政命令，针对乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区实施以下措施：

• 禁止身处任何地方的美国人在乌克兰顿涅茨克和卢甘斯克地区进行新投资；
• 禁止从这些地区直接或间接进口任何货物、服务或技术到美国；
• 禁止从美国或由身处任何地方的美国人直接或间接向这些地区出口、转口、销售或供应任何货物、服务或技术；以及
• 如任何外国人进行的交易属美国法例禁止美国人或于美国境内进行者，身处任何地方的美国人均不可批准该交易，或为该交易提供资金、便利或担保。

即使在 2022年2月21日之前已签订合同，或获发许可证或执照，这些禁令依然适用，除非是法律或根据该行政命令所发布的规例、命令、指令或许可证另有规定者。

该行政命令还授权对被认定为以下人士者实施制裁：(1)自2022年2月21日起曾在这些地区经营或正在经营者；(2)自2022年2月21日起曾经或正在担任于这些地区营运的实体的领导人、官员、高级行政人员或董事会成员；(3)由根据本行政命令被冻结财产和财产权益的任何人士直接或间接拥有或控制，或为其行事或声称为其行事或其代表者；(4)对根据本行政命令被冻结财产和财产权益的任何人士提供实质帮助、赞助或向其提供财务、物质或技术支持，或向其提供货物或服务或支持者。

美国财政部外国资产管制办公室(Office of Foreign Assets Control，简称OFAC)已发出6项一般许可证，以确保这些地区的人道主义和其他相关活动能够继续进行。这些许可证允许短期内逐步结束业务；向这些地区出口食物、药品和医疗器械；以及电讯、邮件和互联网服务持续营运。

贸易制裁

美国商务部工业及安全局发出一项最终规例，自2022年2月24日起对俄罗斯和俄罗斯最终用户实施以下规定和政策。

1. 外国直接产品规例

一项针对俄罗斯全国的外国直接产品新规例(俄罗斯外国直接产品规例)对以下外国生产物品实施管制：(1) 利用受《出口管理条例》规管的某些源自美国的软件或技术生产的直接产品；或(2)由某些工厂或其制造的主要组件生产，而这些主要组件本身是以《出口管理条例》规管的某些源自美国的软件或技术生产的直接产品。这项管制适用任何知悉以俄罗斯为目的地，或将纳入或用于生产或开发在俄罗斯生产或以俄罗斯为目的地的任何零部件或设备的外国生产物品。《俄罗斯外国直接产品规例》不适用于指定为EAR99的外国生产物品，其中包括许多消费品。

和《俄罗斯外国直接产品规例》相比，另一针对俄罗斯军事最终用户的外国直接产品规例(俄罗斯外国直接产品军事最终用户规例)对适用外国生产物品实施更广泛的限制，这些物品包括(1)利用受《出口管理条例》规管且已列入商业管制清单(Commerce Control List，简称CCL)的任何软件或技术生产的直接产品；或(2)由某些工厂或其制造的主要组件生产，而这些主要组件本身是以已列入商业管制清单的任何源自美国的软件或技术生产的直接产品。若该等物品的交易其中一方属于实体清单(Entity List)注脚3指定[1]的实体，或者有资讯显示该等物品将被纳入或用于生产或开发由该等实体生产、购买或订购的任何零部件或设备，则该等物品将受《出口管理条例》规管，并须申领许可证。上述限制适用于所有物品，包括指定为EAR99者，但有某些例外情况，并对注脚3指定的俄罗斯军事最终用户实施许可要求。

为「认可已承诺通过国内法例对俄罗斯和白罗斯实施大致相同的新出口管制的伙伴国家」，美国为该些国家提供完全或局部的外国直接产品规例豁免。自2022年3月6日起，来自以下国家的出口、转口和转移(国内)不受该等外国直接产品规例规管：澳洲、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、塞浦路斯、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、新西兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、韩国、西班牙、瑞典和英国。虽然这份初步清单主要包括美国的亲密盟友和伙伴，不过若有更多国家采取类似的出口管制，相信及后也会获列入清单内。

2. 许可要求、审核政策和例外情况

最终规例还对商业管制清单第3至9类的所有出口管制分类编号(Export Control Classification Number，简称ECCN)新增许可要求。其中一些物品，即58个出口管制分类编号(ECCN)属单边管制，以往不对俄罗斯实施管制，包括微电子、电讯产品、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和飞机部件。

对俄罗斯出口、转口或转移(国内)物品的许可证申请会按照拒绝政策审核，只有少数例外情况。申请若关乎飞行安全、海事安全、人道主义需求、政府空间合作、民用电讯基础设施、政府对政府活动，以及支持伙伴国家的公司在俄罗斯作有限度营运，会按个案逐一审核。就出口到俄罗斯而言，只有以下若干领域可以豁免许可证：

• TMP(临时进口、出口、转口和国内转移)：供新闻媒体使用的物品；
• GOV：某些政府活动；
• TSU(不受限制的技术和软件)：为总部设在美国或伙伴国家的公司的附属公司或合资企业的民用最终用户提供软件更新；
• BAG(行李)：行李，不包括枪械和弹药；
• AVS(飞机、船舶和航天器)：进出俄罗斯的飞机；
• ENC(加密商品、软件和技术)：加密物品，但不包括运送给俄罗斯政府最终用户和俄罗斯国有企业者；以及
• CCD(消费用通讯设备)：消费用通讯设备，但不包括运送给政府最终用户或个别与俄国政府相关者。

3. 实体清单和军事最终用途管制

实体清单注脚 3 表明《俄罗斯军事最终用户外国直接产品规例》适用于清单内的实体；因此，除少数例外情况外，向这些实体出口、转口或转让(国内)任何受《出口管理条例》规管的物品(包括《俄罗斯军事最终用户外国直接产品规例》涵盖的外国生产物品)都必须取得许可证。注脚3 也适用于俄罗斯国防部，包括身处任何地方的俄罗斯武装部队。在所有情况下，有关注脚 3指定实体的许可证申请都会按照拒绝政策进行审核。

目前，共有47个实体已从军事最终用户清单转移到实体清单，并于注脚 3列为指定实体。此外，工业及安全局已把两个俄罗斯军事最终用户新增至实体清单，并在注脚指定，且日后或会加入更多实体。

现时，美国对俄罗斯军事最终用户和军事最终用途实施的限制涵盖所有受《出口管理条例》规管的物品，例外情况包括(1)指定为EAR99的食物和药品，以及(2)归类为ECCN 5A992.c或5D992.c的物品，前提是这些物品并非提供予俄罗斯政府最终用户或俄罗斯国有企业。

4. 对俄罗斯石油行业实施更严格的出口限制

自2022年3月3日起，工业及安全局扩大对原先于2014年8月列入《出口管理条例》的俄罗斯工业所实施的现行制裁，对更多炼油所需物品实施出口、转口和转移(国内)限制。

在此之前，该项一般禁令对物品实施出口、转口或转移(国内)限制的适用情况为当有关人士(就《出口管理条例》而言)明知该等物品将被俄罗斯能源行业直接或间接用于该国的深水、北极近海或页岩项目中，以进行勘探或生产，而该等项目有机会生产石油或天然气；或是当有关人士无法确定该等物品会否用于俄罗斯的此类项目。新规例扩大一般禁令的范围，对列入第746部分新增补编第4号的所有受《出口管理条例》规管物品实施额外的许可要求，限制它们出口、转口到俄罗斯或在俄罗斯境内进行转移。新禁令与之前的禁令不同，毋须达到上述的「明知」要求。

众议院和参议院还提出多项法案(S. 3754、S. 3757、H.R. 6886和H.R. 6939)，以禁止从俄罗斯进口石油和石油产品。最新举措为2022年3月8日，总统拜登签署第14066号行政命令，禁止进口俄罗斯石油、液化天然气和煤炭到美国，并明文禁止：

• 进口俄罗斯原油、石油、石油燃料、油料及其蒸馏制品、液化天然气、煤炭和煤炭产品到美国；
• 身处任何地方的美国人对俄罗斯能源行业进行新投资；以及
• 身处任何地方的美国人对在俄罗斯投资生产能源的外国人作出批准或提供资助、便利或担保。

该行政命令于2022年3月8日生效，外国资产管制办公室随后发出一般许可证，截至美国东部时间2022年4月22日零时一分，准许所有受《出口管理条例》禁制，但就根据2022年3月8日之前签订的书面合同或书面协议进口源自俄罗斯的原油、石油、 石油燃料、油料及其蒸馏制品、液化天然气、煤炭和煤炭产品而言属通常附带且必要的所有交易，不过该项一般许可证的准许范围不包括签署新合同。

外国资产管制办公室还澄清，在该行政命令下，美国人仍可为遵守根据行政命令实施的进口禁令而进行解除合同或其他业务相关活动等交易。同样，该行政命令并无禁止美国人进行交易，以出售或重新直接装运在2022年3月8日或之后装载且原先准备运往美国的货物。

5. 扩大实体清单

自2022年3月3 日起，工业及安全局将91个实体加入实体清单，该等实体位于伯利兹、爱沙尼亚、哈萨克、拉脱维亚、马耳他、俄罗斯、新加坡、斯洛伐克、西班牙和英国等。该局表示，这些实体曾涉及、参与或以其他方式支持俄罗斯的安全、军事和国防行业，以及军事及/或国防研发工作。

实体清单所列的实体均被工业及安全局有合理理由认为曾经参与、正在参与，或有很大风险正在或将会参与有损美国国家安全或外交政策利益的活动。清单订明各列入清单者的许可要求，这些要求独立于《出口管理条例》其他地方实施的许可要求，并作出增补。视乎物品而定，即使没有其他要求，公司如要出口到实体清单上的机构，也可能需要申领许可证。

由于与俄罗斯相关的因素，今后可能会有更多世界各地的实体被列入实体清单。

6. 对白罗斯的贸易制裁

美国又以白罗斯帮助俄罗斯进军乌克兰为由，对白罗斯实施制裁。自2022年3月2日起，工业及安全局对支持白罗斯国防、航空航天和海运行业的敏感物品实施拒绝政策，并将白罗斯加入两项针对俄罗斯的新外国直接产品规例内，以致几乎完全禁止出口这些物品予俄罗斯和白罗斯的军事最终用户。此外，两个白罗斯实体(包括白罗斯共和国国防部)已通过注脚3指定，被列入实体清单。

7. 取消永久正常贸易关系待遇

2022年2月25日及3月1日，众议院及参议院分别提出法案HR 6835及S.3722，要求取消给予俄罗斯产品的永久正常贸易关系待遇，改为每年为给予俄国产品正常贸易关系展开审批程序，并启动程序暂停俄罗斯的世界贸易组织成员资格。如果永久正常贸易关系待遇被取消，美国从俄罗斯进口的商品所面对的进口关税将大幅提高，变相对很多此类产品关上美国市场的大门。

美国为配合其G7盟国及欧盟采取一致行动，携手加大对俄罗斯的经济压力，于2022年3月12日提出撤销俄罗斯的永久正常贸易关系或最惠国地位，取消俄罗斯作为世贸组织成员享受的许多好处，待国会批准后实施。这样，俄罗斯公司将不再享有优惠待遇，尤其是输入产品到美国市场的进口关税优惠。此举加上其他针对俄罗斯出口(如能源、金属、海产品、酒类和钻石)和进口(如俄罗斯精英阶层经常购买的奢侈消费品和其他商品)的禁令，如果全面并广泛实施，将对俄罗斯经济造成另一打击。

金融制裁

1. 对俄罗斯中央银行和俄罗斯金融机构的制裁

外国资产管制办公室根据第14024号行政命令发出第4号指令(俄罗斯相关主权交易指令)，自2022年2月28日起禁止美国人与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部进行交易。在这项措施下，俄罗斯中央银行位于美国或由身处任何地方的美国人持有的任何资产，均立时遭到冻结。

另一方面，外国资产管制办公室根据第14024号行政命令发出第2号指令(俄罗斯相关往来账户和通汇账户指令)，对俄罗斯联邦储蓄银行(Public Joint Stock Company Sberbank of Russia)的往来账户和通汇账户实施制裁，该银行持有俄罗斯所有银行资产约三分之一。从2022年3月26日起，所有美国金融机构必须关闭Sberbank的任何往来或通汇账户，以拒绝日后涉及Sberbank或其附属外国金融机构的一切交易。这些制裁适用于Sberbank，以及由Sberbank直接或间接拥有50%或以上权益的任何外国金融机构。这些实体已列入外国资产管制办公室的「面对往来账户或通汇账户制裁的外国金融机构清单」。

外国资产管制办公室根据第14024号行政命令发出的第1A号指令(俄罗斯相关主权债务指令)则修订并取代其第1号指令，以扩大现有的主权债务禁令范围，涵盖参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部于 2022 年 3 月 1 日之后所发行债券的二级市场。

外国资产管制办公室还根据第14024号行政命令发出第3号指令(俄罗斯相关实体指令)，从2022年3月26日起禁止美国人或在美国境内的人士，进行涉及俄罗斯国有企业、在俄罗斯经济金融服务行业营运的实体，以及其他被确定受禁令规管的实体，超过 14 天到期的新债务和新股权的交易。该禁令初期将适用于13个实体。

外国资产管制办公室于2022年3月2日发出新的公开指引，以切断各种可助俄罗斯中央银行规避制裁的途径。该指引明确规定，禁止代表俄罗斯中央银行，充当其代理人并帮助其筹集资源的行动。外国资产管制办公室还表示，一般许可证8A允许所谓「掉头交易」，即与能源有关的支付可通过未受制裁的第三国金融机构处理，以便一些帮助把能源输入市场的交易可继续进行。

根据2022年3月11日发出的行政命令，美国正与其G7盟国和欧盟协调，争取暂停俄罗斯在多个主要多边金融机构的成员资格，包括国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开发银行，作为阻止俄罗斯从这些机构获得融资和贷款的举措一部分，同时限制身处任何地方的美国人对俄罗斯经济的任何行业进行投资，以及不得对外国人进行的交易作出任何批准、提供资金、便利或担保，让其可进行当局禁止由美国人或于美国境内进行的交易。该命令还旨在阻止从美国或由身处任何地方的美国人直接或间接出口、转口、销售或供应以美元计价的钞票予俄罗斯联邦政府或任何位于俄罗斯联邦的人士。

2. 俄罗斯有害外国活动制裁规例

外国资产管制办公室发出《俄罗斯有害外国活动制裁规例》，以实施2021年4月15日的第14024号行政命令。规例自2022年3月1日起生效，包括有关禁止交易、许可、准许、许可政策、处罚、申报和程序的规定。

第14024号行政命令将以下各项列为俄罗斯政府的有害外国活动：破坏美国及其盟国和伙伴进行自由公平的民主选举和民主制度的行动；参与并推动针对美国以及其盟国和伙伴的恶意网络活动；助长并利用跨国贪污来影响外国政府；从事针对持不同政见者或记者的境外活动；破坏对美国国家安全具有重要意义的国家和地区的安全；以及违反公认的国际法原则，包括尊重各国领土完整。

外国资产管制办公室表示，这些规例会以缩略版发布，以便为公众提供即时指引。该办公室打算以一套更全面的规例作为补充，其中可能包括新增诠释指引和定义、一般许可和其他监管规定。

针对企业和个人的制裁

俄罗斯多个实体和个人已被列入「特别指定国民和被禁制人士清单」(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称SDN清单)。一般来说，列入SDN清单的实体和个人会面临全面禁制、资产冻结、贸易和金融交易限制等。典型的制裁包括冻结被制裁实体/个人的所有财产和财产权益，以及个别地或与其他被禁制人士共同直接或间接拥有50%或以上权益且位于美国或由美国人管有或控制的任何实体。

除非获得外国资产管制办公室发出一般或特定许可证准许，或以其他方式获得豁免，否则该办公室的规例一般禁止美国人或在美国境内或过境美国的人士，进行所有涉及被指定人士或以其他方式被禁制者的任何财产或财产权益的交易。禁令包括作出任何注资或提供资金、货物或服务予任何被禁制人士或使其受益，或接受此类人士任何注资或提供资金、货物或服务。

最近被列入SDN清单的俄罗斯实体包括：(1) VTB Bank Public Joint Stock Company (持有俄罗斯近20%的银行资产)及其20家附属公司；(2) State Corporation Bank for Development and Foreign Economic Affairs Vnesheconombank (VEB)；(3) Promsvyazbank Public Joint Stock Company (PSB)；(4) Public Joint Stock Company Bank Financial Corporation Otkritie；(5) Open Joint Stock Company Sovcombank；(6) Joint Stock Commercial Bank Novikombank；以及(7) 俄罗斯直接投资基金(Russian Direct Investment Fund)。外国资产管制办公室已发出一般许可证，容许进行若干与终止涉及 VEB 的交易有关，以及与 VEB 偿还主权债务有关的交易。

美国还对「普京核心圈内的俄罗斯权贵」和金融界精英实施全面制裁。最近被列入SDN清单的俄罗斯人包括俄罗斯总统普京、外交部长拉夫罗夫，以及多名政府官员、议员和其他个人。截至2022年3月15日，已有237个实体和个人根据第14024号行政命令被列入 SDN清单，另有35个实体根据该行政命令成为非 SDN 制裁的对象。总的来说，截至2022年3月15日，外国资产管制办公室已根据所有现行法定权力，将约908个俄罗斯实体和个人列为制裁对象。 

其他

1. 交通运输

2022年3月2日，美国交通部发出指令，暂停俄罗斯联邦所有外国航空公司往返美国的现有、计划中和未来的定期客运和全货运业务，直至另行通知。这项暂停令覆盖俄罗斯所有在美国经营航线的外国民用飞机营运商，且所有原先已取得批准的包机业务自2022年3月2日起均被视为不获批准。

2. 新设跨部门执法小组

美国司法部于2022年3月2日启动KleptoCapture跨部门执法工作小组，致力执行美国与盟国和伙伴一起实施的全面制裁、出口限制和经济反击措施。工作小组将针对俄罗斯官员、与政府结盟精英的罪行，以及帮助或隐瞒他们的非法行为者，确保制裁得到全面执行，从而有效地使俄罗斯与全球市场隔绝，并为战争行为付出沉重代价。

工作小组将使用尖端的调查技术，包括数据分析、加密货币追踪、外国情报来源，以及来自金融监管机构和私营部门合作伙伴的讯息，来识别逃避制裁和相关的犯罪行为。该小组由司法部副部长办公室派出，并会在有事实根据下进行逮捕和起诉。

管控制裁风险

香港卖家若目前的供应链合作伙伴包括美国人，而后者与俄罗斯、俄罗斯人及/或实体有业务往来，或其供应链延伸至俄罗斯，便应立即评估美国实施的制裁会否对其营运构成影响。

香港卖家应通过私人的「受限制方清单」(Restricted Party List)审查服务，或网上的「综合审查清单」(Consolidated Screening List)审查交易伙伴。「综合审查清单」由美国政府编制，列明所有被限制出口、转口或转让某些物品的当事人。贸易商如欲搜索外国资产管制办公室管理的经济制裁(主要是SDN清单)，可以使用外国资产管制办公室的网上制裁清单搜寻功能。

香港公司若与受美国经济制裁的当事人进行重大交易或业务往来，可能会使公司本身成为美国制裁的对象，因此应避免此类活动。这类指定通常称为「二级制裁」，适用于第三国或地区的公司，这些公司不是管制的主要焦点，但被视为破坏了主要工作。若公司与受美国制裁的俄罗斯公司或个人进行交易，便可能要承受被实施二级制裁的风险。

香港公司还应审视并瞭解其交易物品(商品、软件和技术)是否受美国司法管辖。根据最低限度或直接产品规例，不在美国制造或并非源自美国(例如在美国生产、翻新、组装或升级)的外国制造物品，仍可能受到《出口管理条例》规管。例如，非美国制造的物品通常只有在来自美国的「受管制」成份超过其价值的25%时，才会受《出口管理条例》规管。

任何香港货品或其主要组件若是利用受《出口管理条例》规管的某些源自美国的软件或技术生产的直接产品，或是由某些工厂生产，而这些工厂所用的主要组件本身是以《出口管理条例》规管的某些源自美国的软件或技术生产的直接产品，则这些香港货品或其主要组件将受新的俄罗斯外国直接产品规例影响。若外国生产物品已知会运往俄罗斯，或将被纳入或用于生产或开发在俄罗斯生产或运往俄罗斯的任何零件、组件或设备，就适用此项限制。《俄罗斯外国直接产品军事最终用途规例》的覆盖范围更广，适用于任何与俄罗斯军事最终用户进行的交易。同样限制也适用于与白罗斯和白罗斯军事最终用户的交易。

此外，美国禁止俄罗斯的能源、酒类、钻石、海产品进口，以及即将取消给予俄罗斯的永久正常贸易关系待遇，并禁止向俄罗斯出口奢侈品，预料将对经香港进行或由香港实体融资的美俄贸易产生抑制作用。

值得强调的是，上文所述的许多限制措施都会影响到身在任何地方的美国人，包括在香港生活和工作者。

[1] 注脚 3 指定实体清单是根据最新的俄罗斯制裁规例建立，以确保公众知悉这些实体正根据「俄罗斯—白罗斯军事最终用户外国直接产品规例」的规定，在接收物品、技术和软件方面受到严格限制。