美国就新订的防止强迫劳动法制定实施策略

由美国国土安全部主持的强迫劳动执法工作组(Forced Labour Enforcement Task Force，简称FLETF)根据《防止强迫维吾尔人劳动法》(Uyghur Forced Labour Prevention Act，简称UFLPA)的规定，于2022年6月17日公布一份长达68页的策略，防止进口在中国以强迫劳动开采、生产或制造的货品。

该策略连同美国海关及边境保护局(CBP)于2022年6月13日发出的作业指引，建立起一个执法框架，以便美国政府从2022年6月21日起全面实施上述法例。

根据《防止强迫维吾尔人劳动法》，该策略包括：

• 全面评估进口货品在中国以强迫劳动开采、生产或制造的风险，所涉问题包括供应链缺乏能见度、第三国或第三省制造工序、故意转运和规避，以及中国各种妨碍美国进行强迫劳动执法的政策及做法等；
  
  
• 评估及说明各项劳工计划和强迫劳动执法工作组执法计划，以及日后用于认定更多与这些劳工计划有关实体的计划；《防止强迫维吾尔人劳动法》规定的清单(包括《防止强迫维吾尔人劳动法》实体清单)；以及「优先执法」产业，即服装、棉花和棉制品、矽(或称硅)基产品(包括多晶矽)、番茄及下游产品等；
  
  
  • 在新疆维吾尔自治区全部或部分以强迫劳动开采、生产或制造任何货品、用具、物品和商品的实体(包括10个已列入清单的实体)；
    
    
  • 与新疆政府合作招聘、运载、移送、收留或接收强迫劳工或维吾尔人、哈萨克人、吉尔吉斯人或其他新疆以外地区受迫害群体的成员的实体(包括10个已列入清单的实体)；
    
    
  • 全部或部分由此类实体开采、生产或制造的产品(包括19个已列入清单的实体，以及以下产品描述：服装、纺织品、棉花、加工棉花、棉制品、电脑零件、电子产品、美发产品、矽基产品、多晶矽[包括太阳能级多晶矽]、轨道交通设备，以及手持设备、汽车和其他类似产品的触控屏)；以及
    
    
  • 为扶贫项目、结对帮扶项目或其他使用强迫劳动的政府劳工计划，从新疆维吾尔自治区或与新疆维吾尔自治区政府或新疆生产建设兵团合作的人员采购材料的设施和实体，包括新疆生产建设兵团(包括11个已列入清单的设施/实体)。
    
    
• 有关准确识别并追溯受影响货品的行动、举措、工具和技术建议，包括评估新的供应链溯源技术，并加强在货品识别和溯源方面的跨政府部门合作；
  
  
• 说明海关及边境保护局计划如何加强运用其法定权力和工具，以防止违反《1930年关税法》(美国法典第19卷第1307节)第307条的货品进入美国口岸，包括可能作出的监管修订、向进口商提供清晰指引，以及更一致地实施可入境裁定程序；
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• 说明其他用以确保以强迫劳动制成的货品不会进入美国口岸的资源；
  
  
• 为进口商提供指引，包括尽职调查、有效的供应链溯源和供应链管理措施，以确保进口商不会从中国特别是新疆维吾尔自治区进口任何全部或部分以强迫劳动开采、生产或制造的货品，并订明证据要求；以及
  
  
• 与合适的非政府组织和私营部门实体进行协调和合作的计划。

尽职调查、供应链溯源和供应链管理

《防止强迫维吾尔人劳动法》要求强迫劳动执法工作组就以下事宜向进口商发出指引：(1)尽职调查、有效的供应链溯源和供应链管理措施，以确保进口商不会从中国特别是新疆维吾尔自治区进口任何受影响的货品；(2)证明原产于中国的货品不受《防止强迫维吾尔人劳动法》规管的证据类型、性质和范围，即进口货品及其物料完全来自新疆以外地区，而且与《防止强迫维吾尔人劳动法》实体清单无关；(3)证明原产于中国的货品并非全部或部分以强迫劳动开采、生产或制造的证据类型、性质和范围。

尽职调查

为推翻「可反驳的推定」(rebuttable presumption)，进口商必须进行尽职调查，包括评估、预防和降低进口到美国的货品在生产过程中的强迫劳动风险。虽然尽职调查系统可能因行业而异，但任何行业的有效系统都应包含美国劳工部发出的全球供应链劳工合规指引—《合规链》(Comply Chain)所详列的要素，其中有以下几项：

• 让持份者和合作伙伴一起参与
  
  
• 评估风险和影响
  
  
• 制定行为守则
  
  
• 跨供应链沟通和培训
  
  
• 监控合规情况
  
  
• 补救违规情况
  
  
• 独立审核
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• 报告绩效和参与情况

供应链溯源

供应链溯源的第一步是「图析」(mapping)整个供应链。其中，公司或第三方要收集供应链上所有供应商的资料，且应溯源至包括用于生产进口货品或材料的原材料供应商，以及覆盖供应链开端到制成品买家的货品及材料产销监管链(chain of custody)，以识别供应链中最具强迫劳动风险的地方。

现有的供应链溯源方法包括身份保护(identity preservation)和隔离(segregation)。身份保护要求每种产品物料与整个供应链的其他产品物料或改动分开包装、处理和溯源。最重要的是，这项方法不允许在供应链的任何时点混合任何产品物料。隔离等替代方法则允许掺杂物料，前提是所有批次的物料在掺杂前都已全面溯源，且有文件证明没有使用强迫劳动。隔离产品在实际放置及文书纪录上，都必须与其他无法证明不涉强迫劳动的产品分开处理。

进口商应注意，若其进口货品涉及的物料来自同时有在新疆境内外采购材料的工厂，那么进口货品就会有被扣留的风险，原因是这些输入美国的货品较难核实是否整个供应链都只使用非新疆制的材料，且在整个制造过程中从未被换入或掺杂新疆制的材料。

供应链管理措施

作为尽职调查的一部分，有效的供应链管理措施包括在签订合同前先对潜在供应商进行强制劳动审核；要求在供应商合同中订明，如果在供应链中发现强迫劳动，供应商必须采取措施补救；以及列明不采取补救措施的后果，例如终止合同关系。这些措施还应包括获准查阅文件或接触员工和工人，以核实不存在强迫劳动的迹象，包括在招聘阶段。

进口商应备有信息系统，以管理供应链管理数据，包括所有图析，以及风险和影响评估资料，这些资料应定期输入系统并进行更新。进口商应能够说明其风险和影响评估资料可如何防止并降低强迫劳动风险。

进口商可以参考《联合国工商业与人权指导原则》等国际标准、美国政府和非政府组织的出版物和其他信息，以助实施尽职调查以及有效的供应链溯源和供应链管理措施，借此降低供应链的强迫劳动风险。

证明法例不适用和合规的证据

海关及边境保护局负责根据《防止强迫维吾尔人劳动法》裁定是否准予货品入境。不过，进口商须提供的证据类型、性质和范围会视乎有关进口的事实及情况而异。以下概述一些一般而言可助作出裁定的证据形式。

证明法例不适用：货品不属于《防止强迫维吾尔人劳动法》规管范围

供应链溯源是证明进口货品不是在新疆开采、生产或制造的一般方法，即进口货品本身及其物料均完全在新疆以外地区采购，而且与《防止强迫维吾尔人劳动法》实体清单没有联系，因此不受该法例规管。

海关及边境保护局可能会就特定入境货品的事实及情况，要求进口商提供证据，证明进口货品或货品特定组件的整个供应链追溯结果。进口商一旦接获要求，应能够追溯海关及边境保护局所审核货品的完整供应链。文件应包括：

• 进口货品及其组件的供应链详细说明，包括开采、生产或制造的所有阶段，当中涵盖货品在第三国的任何开采、制造或加工步骤。进口商应纪录进口货品从原材料变成制成品的整个过程，负责制造的实体和地点，包括与进口货品有关的所有内部制造工序、分装配作业和外包生产，另外还应说明供应链每个阶段的参与实体、各实体的角色，以及不同实体之间的关系，例如供应商是否也是制造商。
  
  
• 证明进口货品各组成部分来源的证据。在可能情况下，进口商应使用唯一标识码来追溯供应链中的原材料和其他物料。若掺杂不同供应商的原材料/物料，则应设有可供审核的过程，证明每种原材料或物料的来源以及控制措施。

DNA溯源或同位素测试可在不追溯供应链的情况下认定特定货品或材料的来源。此类证据若要获当局考虑，必须证明其可靠性；这些证据必须与所替代证据的相关供应链部分有关，且测试结果必须可追溯至海关及边境保护局正在审核的特定进口货品。

证明合规：货品非由强迫劳动制造

进口商若要根据「可反驳的推定」获得豁免，必须向海关及边境保护局提出「明确且令人信服的证据，证明货品、用具、物品或商品并非全部或部分以强迫劳动开采、生产或制造」。

这些证据必须证明货品不涉及任何强迫劳动的迹象，或情况已得到充分补救。相关迹象包括恐吓和威胁、欺凌弱者、限制行动、孤立、生活及/或工作环境恶劣，以及工时过长等。

要证明货品不是以强迫劳动制造，证据包括：

• 整个供应链和供应链沿线运输的图析，包括每个阶段涉及的实体；
  
  
• 在进口货品生产中受「可反驳的推定」影响的实体的全体工人清单，包括：
  
  
  • 每个工作场所如何及向谁支付工资的证据；
    
    
  • 认定每名工人是否来自新疆，以及工人居留身份的证据；
    
    
  • 产量与工人资料纪录一致的证据，包括：
    
    
    • 每个工种的工人数目、材料或货物物料的总量、材料或货物的产出总量；以及
      
      
    • 与工时和货品每日产量有关的文件。
      
      
• 所有参与产品生产的工人均不是在中国政府、新疆生产建设兵团或《防止强迫维吾尔人劳动法》实体清单上的实体参与下招聘、运载、移送、收留或接收的证据。这些证据应具体说明每个实体所采取的控制措施，以确保所有工人都是自愿应聘；
  
  
• 有关每位来自新疆的工人都是自愿工作的可靠证据，证明他们没有受到威吓或惩罚威胁，包括每位工人均属于以下情况的可信证据：
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  • 应聘完全出于自愿，包括参加招聘会；
    
    
  • 无论过去及现在均非受到政府或实体胁迫才应聘和继续任职；
    
    
  • 应聘没有任何强迫劳动的迹象(见策略第II节)，包括拘留、预先拘留或威胁拘留、拘留或威胁拘留家庭成员，或强制将土地转让给政府；
    
    
  • 在自愿情况下被运载离开新疆，且没有任何强迫劳动的迹象，包括其离开新疆的过程中受到政府监视，或其行动受到政府控制；
    
    
  • 在自愿情况下被移送到实体，且没有任何强迫劳动的迹象，包括受政府监视；
    
    
  • 在实体的生活和工作环境没有任何强迫劳动的迹象，包括受政府监视或实体须向政府汇报、被限制行动或强迫参加政治、语言或文化课程等活动；以及
    
    
  • 实体自愿接收工人，没有任何强迫劳动的迹象，包括受政府监视或须向政府汇报。

所有为证明原产于中国的货品并非全部或部分使用强迫劳动而进行的审核，包括相关证据，都必须解释其方法，以及如何确定强迫劳动的迹象是否存在，并说明作出该确定所根据的所有证据，以及审核人员如何确定证据的可靠性，从而得出其审核结论。

​​​​​​​未来发展

《防止强迫维吾尔人劳动法》将影响到在任何国家制造并可能含有在新疆生产、开采或种植的物料的货品。换言之，如果在香港制造的产品含有来自新疆的组件，则该产品受到该法例规管。

香港出口商和制造商应作好准备，协助美国客户深入瞭解其供应链和物流安排。根据经验，瞭解货品的来源，并为每批货物取得不涉及强迫劳动的证据，对于获准进入美国市场至关重要。

根据《防止强迫维吾尔人劳动法》，强迫劳动执法工作组将与合适的非政府组织和私营部门实体协调和合作，每年更新该法例的实施策略，同时计划每年数度更新该法例的实体清单。因此，港商应制定长期的风险防范计划，确保持续合规，而与美国买家的业务往来也不会受阻。