中美贸易关系与美国政治形势变化

2012年11月举行的美国总统及国会选举未有令华府的权力平衡发生显著转变。奥巴马成功连任美国总统，共和党仍然掌控众议院，而民主党则继续占有参议院的大多数议席。未来两年，中美贸易关系应该不会出现重大逆转。美国总统奥巴马在竞选连任期间向中国摆出强硬姿态，但料会继续以务实态度，促进双方的合作关系，藉此加速实现美国的贸易目标，例如扩大美国对中国的出口。奥巴马政府将一如既往，透过各种双边渠道，例如中美商贸联合委员会(JCCT)及中美战略与经济对话(S&ED)等，解决与中国的贸易及经济纠纷。

贸易执法仍是政策核心

尽管美国继续与中国对话，但贸易执法仍是其贸易政策的核心。美国国会与奥巴马政府一直相信，强而有力的贸易补救措施是美国贸易政策的重中之重，可为本土生产商缔造公平环境，与获得非法补贴或以低于合理价格出售的外国产品竞争。

2012年3月，美国国会通过法例，明确允许美国政府向来自中国等非市场经济国家的货品征收反补贴税，对中美贸易关系的发展有极大影响。这项法例推翻了美国上诉法院反对向非市场经济国家征收反补贴税的裁决，而且具有追溯力，令美国政府可以继续执行23项反补贴税令，并进行涉及中国内地产品的数宗反补贴调查。新法例的合宪性旋即受到挑战，但美国国际贸易法院于2013年1月裁定，该法例没有违反美国宪法。虽然该案仍可向美国联邦巡回上诉法院上诉，但这项裁决已代表奥巴马政府一项重大胜利。

执法方面，跨部门贸易执法中心(ITEC)是美国联邦政府一个主要平台，负责统筹各个部门的贸易执法工作，藉此行使在国际贸易协定下的美国贸易权利，其职能今年料将继续扩大。跨部门贸易执法中心将专注调查及分析美国出口在6个国家所遇到的阻碍，其中包括中国。此外，该中心也是多个接受美国公司就所关注问题表达意见的机构之一，同时负责改善行政部门在锁定外国贸易障碍时的决策程序，以便采取行动。美国为维护本身贸易权利，势必向世界贸易组织提出更多申诉，而作出有关申诉决定时，应会计及争端所引起的经济成本以及世贸裁决将立下的先例。

事实上，奥巴马政府一直积极运用世贸的争端解决机制，自中国于2001年加入世贸后，美国先后向世贸提出15宗申诉，其中8宗由奥巴马政府提出，计有2009年1宗、2010年3宗、2011年1宗及2012年3宗。美国向世贸申诉至今一直取得良好成效，而且该国积极进行贸易执法工作，有鉴于此，当双边渠道未能解决贸易纠纷时，美国应会向世贸提出更多申诉。

美国针对中国的世贸申诉个案

资料来源:世界贸易组织

去年，虽然美国的反倾销及反补贴税活动有所减少，但仍然经常使用贸易补救措施针对中国产品。2012年，美国就中国产品仅启动了3项新的反倾销调查及两项新的反补贴程序，于2011年则启动了5项反倾销调查及4项反补贴程序，2010年启动两项反倾销调查及两项反补贴程序，2009年启动12项反倾销调查及10项反补贴程序，而2008年启动的反倾销调查及反补贴程序分别有10项及5项。值得留意的是，美国最近对暖水虾展开反补贴程序，这是美国首次针对已受反倾销税令影响的中国产品启动反补贴程序。

事实上，美国对各供应国实施的反倾销税及反补贴税令中，针对中国产品者为数最多，2013年初分别有94项及25项仍然生效。虽然美国最近终止对中国制金属折桌及折椅的反倾销税令，但这些税令的数目将继续增加，原因是现行措施进行法令期满覆核时，绝少会被撤销。

另一方面，美国根据《421条款》向中国橡胶充气轮胎征收的保障关税已于2012年9 月期满，对香港及内地轮胎出口商来说是好消息。《421条款》的效期于2013年12月终止，之后美国差不多肯定不会再实行有关保障措施。

人民币争议

美国国会议员仍然关注人民币汇率被指偏低的问题，并催促美国政府采取更强硬的态度应对。美国认为，纵使人民币汇价已稳步上升，但仍然偏低，可见美国政府有意继续向中国施压，让市场力量在人民币汇率上发挥更重要的作用。虽然奥巴马在竞选连任总统时摆出更强硬的姿态，但应该不会改变首个任期时采取的怀柔策略。因此，美国财政部每半年向国会提交的外汇政策报告中，不会把中国列为汇率操控国。不过，美国官员料会集中游说中国政府重新平衡经济发展，容许人民币汇率由市场力量决定。

近年，美国国会参众两院分别通过多个版本的货币汇率法案，但全部未能成为法例。最新一个版本的货币汇率法案由参议院于2011年10月通过，规定美国财政部须找出汇率失调的货币，若有关国家未能纠正汇率失调问题，美国政府必须采取行动。此外，该法案亦订明美国的反补贴税法可以用作处理汇率偏低问题。美国国会会否于今年审议类似法案尚属未知之数，但不能排除这个可能性。

知识产权与产业政策备受关注

奥巴马政府一向十分关注中国的产业政策及知识产权问题，今后将继续透过中美商贸联合委员会及中美战略与经济对话，游说中国实行更多改革措施。去年，在中美商贸联合委员会及中美战略与经济对话中，中美就多个重要事项取得一定进展，包括政府机关采购合法软件、技术转移和合作、自主创新、合格认证、资讯科技法规、加密标准、战略性新兴产业、知识产权保护、出口融资及国有企业。若双方未能解决上述范畴内的关键问题，将迫使美国向世贸提出更多申诉。

美国官员对中国的扩张性产业政策仍感不安，认为这些政策旨在对进口货、外国生产商及外国服务供应商设置市场限制，同时向本土业界提供大量指引、资源及政策支援。纵使中美战略与经济对话在2012年5月取得可观成果，但美国今年应会继续积极推动和扩大双边对话，处理中国产业政策所引起的多项未解决纠纷。美国将继续努力，透过已向世贸提出的申诉，试图令中国撤销原材料出口限制。

美国贸易代表称，去年，中国在知识产权方面取得实质进展，但仍有待进一步完善。今年，美国将继续与美国业界合作，在华盛顿及北京派驻大批人员及投入大量资源，解决知识产权方面的多项挑战。美国政府亦会加强与中国的双边合作，大大减少侵权行为。此外，中国加入世界知识产权组织互联网条约后，美国官员料会持续向中国施压，催促中国政府进一步改善互联网知识产权保护措施、修改知识产权刑事执法的缺点，以及提升知识产权的整体执法效率。

重整出口管制

2010年，奥巴马政府推行全面措施，大力改革美国的出口管制制度，最终目标是建立全新的出口管制制度，由单一的许可证签发部门管理单一的出口管制项目清单，并通过单一的资讯科技平台运作，同时由单一的出口执法统筹部门进行执法工作。不过，这些改革必须得到美国国会通过，今年内难以落实。

鉴于法例上的不足，现时，美国政府主要透过两种方法推动出口管制改革：(i) 修改美国军需品清单(USML)，清楚订明哪些属于能够为美国提供关键性军事优势的产品，以及哪些产品可以按个别情况获发许可证出口至各个目的地；以及(ii)其余所有专作军事用途的物品，则纳入商品管制清单(CCL)的管制范围内，可在附带条件下获发许可证出口到盟国，但出口和转口到其他国家如中国则被严格禁止及管制。

过去两年，美国当局已发出了数项建议规则，把总统认为毋须再实施严格军事管制的一系列产品，由军需品清单转移至商品管制清单。现时考虑转移的产品包括若干类军用电子设备及相关项目；发射工具、飞弹、火箭和军用爆炸装置；军用训练设备和相关项目：若干类高能物料和相关项目；个人保护设备、防护和相关项目；若干类辅助及杂项军用设备和相关项目；若干类潜水艇、海洋仪器和相关物件；在海面航行的战舰和特别海军设备；军用车辆和相关项目；燃气涡轮机和相关项目；以及飞机和相关项目。

美国工业及保安局于2013年1月对中国公司的核实最终用家计划作出了多项修改，涉及向核实最终用家收货人发出的书面付运通知，以及核实最终用家计划的特定项目条款。除了对公司、合资格项目和设施作出一些增减外，核实最终用家计划未有重大改动，未来数月也不会有重大修改。

中国资金投资美国的阻障

最近，美国与中国就双边投资条约重新展开谈判，并举行了多年来首轮正式会谈。不过，奥巴马政府去年4月宣布修改双边投资条约的建议内容，有关会谈暂停。修改内容包括技术转移、国有企业须落实条约规定的时间细则，以及订明政府机构获授权的时间。此外，修订亦加入了新的透明条款。

此外，美国政府将以国家安全为由，对增加在美国投资的中国企业作出额外审查，这项问题可能于今后数年更见严重。去年9月，美国总统奥巴马颁发一项命令，以可能损害美国国家安全为由，阻止一家由两名中国人拥有的美国企业及其附属公司和联营公司收购俄勒冈州4家风场项目公司。这是逾20年以来美国总统首次颁发命令，以国家安全为由阻止外国公司在美国投资。

展望将来

今后，奥巴马政府料会继续与中国政府合作，解决悬而未决的经贸问题。双方将透过中美商贸联合委员会(JCCT)及中美战略与经济对话(S&ED)等沟通机制进行磋商，谋求在汇率、投资、创新、知识产权、产业政策、国有企业、行政许可、政府采购、征税、农业、标准制订、合格评核程序、快递服务、金融服务、电讯服务、法律服务，以及药物和医疗设备等争议领域稳步取得进展。

尽管如此，美国将会继续积极进行贸易执法工作，而针对中国产品的反倾销及反补贴税令数目将有增无减，但增加速度应会较4、5年前为慢。与此同时，跨部门贸易执法中心会继续扩大其贸易执法工作统筹平台的角色。当中美双方未能通过合作方式解决悬而未决的贸易问题时，美国政府将继续运用世贸争端解决机制，因此美国在世贸层面进行的执法活动将会日益频密。

此外，美国将试图提升在亚洲的影响力，包括与多个亚洲国家签订泛太平洋伙伴协议(TPP)，藉此抗衡中国。现时，正有4个亚洲国家(文莱、马来西亚、新加坡及越南)与美国展开泛太平洋伙伴协议谈判，而日本等多个其他亚洲国家已表明有意加入谈判。至于现时未参与泛太平洋伙伴协议谈判的东盟国家，美国料会继续积极地加强双方的经贸关系。